電力規(guī)劃由國家電力主管部門負責制定和組織實施，包括電力長期、中期和短期發(fā)展規(guī)劃，其中電力中期發(fā)展規(guī)劃的重點是五年規(guī)劃，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃相對應、相銜接。改革開放40年的電力規(guī)劃(計劃)史，記錄著我國電力工業(yè)改革、開放、發(fā)展的足跡，凝聚著幾代電力人的智慧和心血。對改革開放40年電力規(guī)劃工作的回顧和簡要分析，旨在對未來的電力規(guī)劃有所啟迪。

新中國成立后至1978年，由于國民經(jīng)濟基礎薄弱，盡管電力工業(yè)得到較快發(fā)展，但到1978年底，我國發(fā)電裝機容量僅有5712萬千瓦，年發(fā)電量2566億千瓦時，分別居世界第八位和第七位;人均裝機容量和人均發(fā)電量還不足0.06千瓦和268千瓦時，大大低于世界平均水平。

黨的十一屆三中全會撥亂反正，做出了把重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來的戰(zhàn)略決策，中國開始走上了改革開放之路。這是我國具有歷史性偉大轉(zhuǎn)折的時期，電力規(guī)劃工作也隨之進入了全新發(fā)展階段。

傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義

市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變時期

(1981—2000年)

嚴重缺電時期的電力規(guī)劃

“六五”至“九五”時期，是我國從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變時期。這個時期電力工業(yè)發(fā)展較快，超額完成了電力計劃，但國民經(jīng)濟發(fā)展更快，電力工業(yè)當時供需矛盾突出，缺電十分嚴重。“六五”初，全國缺電400億千瓦時，缺裝機1000萬千瓦;電網(wǎng)結構薄弱，發(fā)電、送電、變電比例失調(diào)。到了1985年,雖然“六五”計劃超額完成了，但全國GDP年均增長10.8%,大大超過了4%的計劃指標，缺電情況進一步加劇，各電網(wǎng)拉閘限電現(xiàn)象十分嚴重，嚴重影響了經(jīng)濟發(fā)展和人民生活。“七五”期間全國缺電仍十分嚴重，主要表現(xiàn)在火電設備利用小時數(shù)不斷提高，有的年份超過6000小時。“八五”時期全國電力供需矛盾開始有所緩和，即從20世紀80年代的全國范圍內(nèi)全年性缺電，變?yōu)槿耆彪娕c高峰缺電共存的局面，依然不能適應和滿足國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活需求。到了“九五”后期，長期的嚴重缺電局面才得到了基本緩解，消除了電力對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的制約。

上述電力工業(yè)的四個五年計劃，是在嚴重缺電局面下，通過改革開放解決資金、設備、技術問題，力圖使電力工業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟發(fā)展相適應，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平提高對電力的需求。

改革開放后首個五年規(guī)劃誕生

電力工業(yè)“六五”計劃是我國改革開放后制定的第一個五年電力計劃。

加快電力建設首先必須解決建設資金不足的矛盾。“六五”期間，電力工業(yè)率先推行撥改貸(銀行貸款)試點、水電部和上海市合資建設閔行電廠第4臺機組、山東集資建設龍口電廠2臺10萬千瓦機組、水電部和云南省合資建設漫灣水電站、以云南魯布革水電站最先利用世界銀行貸款為標志的多種形式引進外資等等一系列改革，拓寬了建設資金的渠道。尤其是山東集資建設龍口電廠的經(jīng)驗受到黨中央國務院的重視，很快在全國推廣，有力地推動了集資辦電工作的發(fā)展。1985年國務院批轉(zhuǎn)了國家經(jīng)委等部門《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》，使集資辦電工作逐步規(guī)范化，特別是對合營公司經(jīng)營管理和實行新電新價，使電力工業(yè)從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟邁出了一大步。

電力工業(yè)初步實現(xiàn)政企分開

“七五”計劃期間，國家進行了投資管理體制和計劃管理體制改革，實行計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔的原則，加強宏觀調(diào)控，下放管理權限，實行多種形式的計劃承包、工程招標投標責任制。電力工業(yè)投資渠道多元化，國家投資由撥改貸全部改為基本建設基金貸款，進而改為銀行貸款和債券，征收電力建設資金，利用外資也取得了新進展，出現(xiàn)了一批合資、合作建設的獨立核算、獨立經(jīng)營的電廠。

1993年，根據(jù)黨的十四屆二中全會建議，國家計委對“八五”計劃和十年規(guī)劃進行了調(diào)整。通過執(zhí)行“八五”計劃，全國發(fā)電設備容量跨過2億千瓦大關，達到21722萬千瓦，1995年全國發(fā)電量達到10096億千瓦時，超額完成了原計劃和調(diào)整后的計劃指標。

“九五”期間，大力推行集資辦電和利用外資政策，發(fā)電環(huán)節(jié)基本形成多元化的投資格局。1997年成立國家電力公司，1998年撤銷電力工業(yè)部，電力工業(yè)初步實現(xiàn)了政企分開，并在部分省市進行了改革試點。1996年4月1日開始施行《中華人民共和國電力法》，電力工業(yè)初步做到了有法可依、有章可循，開始步入法制化軌道。

建立社會主義市場經(jīng)濟體制框架時期(2001—2020年)

電力供需從緊張走向總體平衡

“十五”期間，我國經(jīng)濟正處于新一輪經(jīng)濟增長周期上升階段，全國GDP增長速度逐年加快，五年平均增速為9.5%。全國電力供需形勢經(jīng)歷了供需基本平衡、供需矛盾不斷加劇的過程，又從持續(xù)性、全國性缺電逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;十五”末的地區(qū)性、季節(jié)性、時段性缺電，電力工業(yè)的快速發(fā)展有力支撐了經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展。“十一五”期間，我國電力供應能力持續(xù)快速增長，電力結構和布局進一步優(yōu)化，節(jié)能減排效果顯著。電力發(fā)展在規(guī)模、能力、裝備水平上均居世界先進行列。“十一五”末，電力供需緊張局面基本緩解，除局部地區(qū)受電煤供應緊張、水庫來水偏枯等隨機性因素影響，出現(xiàn)個別時段電力供應偏緊外，全國電力供需總體平衡、個別省(區(qū))略有富余。“十二五”期間，我國經(jīng)濟增長由高速轉(zhuǎn)為中高速，經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，電力消費增長換檔減速。加之電力工業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，供給保障能力不斷增強，電源結構繼續(xù)優(yōu)化，發(fā)展質(zhì)量逐步提高，電力供需“前緊后松”，部分地區(qū)電力過剩。“十三五”時期，在電力供求關系寬松的同時，電力結構性、體制機制性等深層次矛盾進一步凸顯，成為制約電力可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

首次電改廠網(wǎng)分開

國家經(jīng)貿(mào)委組織制訂了《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》。這是我國進入新世紀，初步實現(xiàn)小康、建立起社會主義市場經(jīng)濟體系框架后第一個電力工業(yè)規(guī)劃。

“十五”前兩年國民經(jīng)濟發(fā)展超過了規(guī)劃預期，全國電力供需形勢由2001年基本平衡、個別地區(qū)略有緊張發(fā)展到2002年的電力需求快速增長，全國有12個省級電網(wǎng)出現(xiàn)拉限電。因此，“十五”規(guī)劃急需調(diào)整，以確定增補的建設規(guī)模與項目，并安排一些項目立即開工，以緩解今后幾年更為嚴峻的電力供需形勢。

2002年，國務院印發(fā)《電力體制改革方案》(國發(fā)[2002]5號)，啟動了以廠網(wǎng)分開、主輔分離為主要內(nèi)容的改革，2003年國家電力監(jiān)管委員會掛牌履行電力監(jiān)管職能。電力行業(yè)破除了獨家辦電的體制約束，從根本上解決了指令性計劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分等問題，發(fā)電側(cè)初步形成了電力市場主體多元化競爭格局，促進了我國電力工業(yè)的快速發(fā)展。

電力供需逆向分布矛盾突出

2003年，國家發(fā)改委領導的電力規(guī)劃工作小組提出了《電力工業(yè)“十一五”規(guī)劃》的第一、二稿，并征求了各方面的意見。國家發(fā)改委還委托一些知名機構研究了特別重要的專題、課題，但最終沒有正式公布電力發(fā)展“十一五”規(guī)劃。由此，電力企業(yè)只能根據(jù)國家《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》總體部署及《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《節(jié)能減排綜合性工作方案》、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》和《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005—2020)》等對電力發(fā)展的要求進行投資建設。

“十一五”面臨的問題和挑戰(zhàn)是，由于缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌,我國電力供需逆向分布矛盾突出，跨區(qū)輸電能力不足，缺電地區(qū)和窩電地區(qū)并存現(xiàn)象時有發(fā)生。農(nóng)村電網(wǎng)建設和改造滯后，個別地方還沒有用上電;新能源發(fā)電裝備制造的關鍵核心技術對外依賴程度較高，產(chǎn)業(yè)大而不強;電源建設“跑馬圈地”無序競爭，除市場機制作用外，對資源的競爭、公司體量攀比也是重要影響因素;電價機制不完善，煤、電矛盾日益突出。風電、太陽能發(fā)電上網(wǎng)受到電力系統(tǒng)及運行機制制約。電力行業(yè)管理比較薄弱，深化改革勢在必行。

新一輪電改啟幕

“十二五”期間，主管部門仍未正式公布電力“十二五”規(guī)劃。電力企業(yè)仍然按照《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》總體部署以及《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》等文件。

2015年3月，中共中央印發(fā)了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)(2015)9號)文件，開啟“管住中間、放開兩頭”模式的新一輪電力體制改革序幕。

與《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》相對照，全國發(fā)電裝機容量達到15.3億kW，超過規(guī)劃預期目標。2015年，全國發(fā)電量5.74萬億千瓦時，電力裝機規(guī)模和發(fā)電量穩(wěn)居世界第一。其中常規(guī)水電、風電、太陽能發(fā)電、天然氣發(fā)電均超額完成規(guī)劃預期性目標。煤電限控，略低于規(guī)劃預期性目標。核電雖在建規(guī)模較大，但因施工工期較長，低于規(guī)劃預期性目標。抽水蓄能裝機低于規(guī)劃預期性目標。220千伏及以上輸電線路合計60.9萬公里，變電容量33.7億千伏安，電網(wǎng)規(guī)模穩(wěn)居世界首位。“西電東送”能力達到1.4億kW。非化石能源在一次能源消費中的比重從2010年的9.4%提高到2015年的12%，超額完成了預定目標。全面解決了無電人口用電問題。

但因沒有正式公布電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃，且對各類電源統(tǒng)籌發(fā)展、網(wǎng)源協(xié)調(diào)發(fā)展、部分能源送受地區(qū)之間利益矛盾等重大規(guī)劃問題研究、指導、銜接、協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)了東北等地區(qū)多年電力供應過剩，導致設備利用效率低、能耗和污染物排放水平增加、企業(yè)效益下降;西南棄水、“三北”棄風、棄光現(xiàn)象加劇，就地消納市場空間不足，跨區(qū)送出線路建設滯后，調(diào)峰能力嚴重不足，可再生能源發(fā)電協(xié)調(diào)發(fā)展難度加大。

2015年11月， 時隔十年之后，國家發(fā)改委、國家能源局正式公布了《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，按照黨中央、國務院統(tǒng)一部署，落實“四個革命、一個合作”發(fā)展戰(zhàn)略，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強科技創(chuàng)新，加強國際合作;著力調(diào)整電力結構，著力優(yōu)化電源布局，著力升級配電網(wǎng)，著力增強系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力，著力提高電力系統(tǒng)效率，著力推進體制改革和機制創(chuàng)新;加快調(diào)整優(yōu)化，轉(zhuǎn)型升級，構建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代電力工業(yè)體系，惠及廣大電力用戶，為全面建成小康社會提供堅實支撐和保障。

“十三五”前兩年，全國發(fā)電裝機容量年均增長7.9%，到2017年底達到177676萬千瓦，穩(wěn)居世界第一。全年全國全口徑發(fā)電量64171億千瓦時。全國電網(wǎng)220千伏及以上線路長度64.5萬千米、變電設備容量36.9億千伏安。

總體看，經(jīng)過“十三五”前兩年發(fā)展,我國電力工業(yè)取得顯著成績，有關重要指標按規(guī)劃推進或超額完成，部分指標需要結合落實中央新要求，適應發(fā)展新形勢，及時作出調(diào)整優(yōu)化。

電力發(fā)展及規(guī)劃工作的思考

電力規(guī)劃功不可沒

縱觀電力工業(yè)改革開放40年的發(fā)展歷程，電力主管部門制定和實施了一系列電力發(fā)展規(guī)劃(計劃)，既有如水利電力部規(guī)劃小組1987年編制的《1986—2015年電力發(fā)展綱要(草案)》、電力工業(yè)部規(guī)劃計劃司1995年編制的《2020年全國電力發(fā)展規(guī)劃研究報告》、中國能源戰(zhàn)略研究課題組1996年完成的《中國能源戰(zhàn)略研究(2000—2050年)》等涉及到未來15年、30年、50年發(fā)展的長期規(guī)劃，也有涉及到未來每5年發(fā)展的中期規(guī)劃和涉及年度發(fā)展的計劃，而且相互之間銜接密切。

電力工業(yè)連續(xù)制定的五年發(fā)展規(guī)劃(計劃)，都是根據(jù)當時的情況指出當前存在的主要問題和挑戰(zhàn)，然后提出未來五年的主要奮斗目標以及主要的政策與措施，以確保所提出的目標都能按期實現(xiàn)。

制定和實施規(guī)劃的最大好處，就是凝聚全社會全行業(yè)共識，有利于使全國、全行業(yè)從上到下都明白未來的奮斗目標與發(fā)展藍圖，也明白困難與問題以及解決問題的主要政策與措施;規(guī)劃向社會提供和展示中長期電力發(fā)展的宏觀環(huán)境和政策取向，引導和穩(wěn)定社會公眾特別是投資經(jīng)營者的預期，為中長期資源配置提供指導性的方向，把政府作用與市場機制更好地有機結合起來，落實國家電力產(chǎn)業(yè)政策。在規(guī)劃實施中，根據(jù)市場變化情況進行滾動調(diào)整,提出相關政策和改進措施，強化規(guī)劃的約束力和執(zhí)行力，加強事中事后監(jiān)管，規(guī)劃實施后總結經(jīng)驗教訓，以指導改進規(guī)劃工作。伴隨著電力規(guī)劃的制定與實施，我們?nèi)〉昧穗娏I(yè)的輝煌成就，電力規(guī)劃功不可沒!

實踐表明，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，制定、實施電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，體現(xiàn)了政府引導與市場主導相結合，更好地發(fā)揮了政府的作用。要使我國電力快速健康發(fā)展，過去、現(xiàn)在和將來都離不開電力規(guī)劃的宏觀指導和具體安排。

明確電力規(guī)劃在能源規(guī)劃體系中的角色

目前，我國能源規(guī)劃“兩級三類”的體系已經(jīng)基本形成，“兩級”就是國家和地方兩級，“三類”就是總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。在能源規(guī)劃體系中，電力規(guī)劃相對于能源總體規(guī)劃是專項規(guī)劃，但是相對于主要轉(zhuǎn)化為電力消費的水能、核能、風能、太陽能、生物質(zhì)能等的這些規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃，電力規(guī)劃又是總體規(guī)劃。電力規(guī)劃要提出電力發(fā)展的總體目標、指導思想、政策取向，在具體任務方面，要解決涉及全局的問題，如跨區(qū)資源配置和通道建設、市場消納、電力系統(tǒng)的整體效率等重大問題。

進入21世紀，主管部門對電力規(guī)劃工作缺乏應用的重視，“十一五”、“十二五”時期沒有公布電力規(guī)劃;在能源規(guī)劃體系上，把主要轉(zhuǎn)化為電力消費的水電、風電、太陽能發(fā)電等的這些屬于發(fā)電的規(guī)劃錯位為能源規(guī)劃的專項規(guī)劃，各類電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃之間又缺乏銜接、協(xié)調(diào)，是造成電源無序發(fā)展，常規(guī)電源與新能源電源、電源與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要原因之一。2013年新組建的國家能源局加強了對電力規(guī)劃的管理工作，編制并公布了電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃，重視電力規(guī)劃的引領作用，加強了對各類電源、電源與電網(wǎng)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，使電力工業(yè)走上了高質(zhì)量發(fā)展的新階段。實踐表明，電力發(fā)展必須要制定規(guī)劃，必須要堅持電力統(tǒng)一規(guī)劃。

要適度超前發(fā)展電力

電力從規(guī)劃設計到投產(chǎn)運行需要較長的建設周期的,決定了電力要適度超前于經(jīng)濟發(fā)展,這已為國內(nèi)外電力工業(yè)發(fā)展的實踐所證明，也是我國“十五”時期電力發(fā)展及規(guī)劃工作值得重點總結的經(jīng)驗教訓。我國從20世紀70年代初開始缺電，并持續(xù)了二十多年。直到1996年下半年全國電力供需形勢才在低水平用電條件下達到相對平衡，部分地區(qū)略有盈余。但由于“九五”后期電力建設規(guī)模減少和“十五”初期電力需求猛增，2002年下半年起電力供應短缺狀況再度出現(xiàn)，并逐漸發(fā)展成全國性、持續(xù)性的缺電局面。這再說明，要始終堅持電力適度超前發(fā)展的方針。

“十三五”電力規(guī)劃已實施兩年多，全社會用電量年均增長5.7%，超過“十三五”規(guī)劃預測年均增長3.6%到4.8%水平，結合國民經(jīng)濟運行穩(wěn)中向好、全社會用電量平穩(wěn)較快增長的態(tài)勢，要在國家規(guī)劃和各地規(guī)劃中期評估滾動調(diào)整規(guī)劃中加以重視，要防止部分地區(qū)出現(xiàn)電力供需緊張局面?，F(xiàn)階段要實現(xiàn)電力適度超前發(fā)展，就要加快電力項目前期研究，科學預測電力需求，加強電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，繼續(xù)保持電力的必要投入，加快提升系統(tǒng)需求響應能力。同時加快完善電價機制，加快電力立法，為電力適度超前發(fā)展提供法律、法規(guī)和體制、機制保障。

電力結構調(diào)整優(yōu)化是戰(zhàn)略性任務

經(jīng)過幾十年的發(fā)展和努力，到“九五”期間，我國長期以來的短缺經(jīng)濟轉(zhuǎn)變成為總量供需基本平衡，逐步發(fā)展成為買方市場。但亞洲金融危機過后，到“十五”中期，電力供應緊張聲再起，小火電機組遍地開花，打亂了電力結構調(diào)整的進程。從我國經(jīng)濟發(fā)展階段及全國平均供電水平來看，在相當長的時間內(nèi)，都應把保證電力充足供應放在首位，但同時要重視電力結構調(diào)整，這也是貫穿電力發(fā)展始終的，如不抓住電力結構調(diào)整，就不可能實現(xiàn)電力長期的可持續(xù)的發(fā)展。因此，電力結構調(diào)整優(yōu)化已經(jīng)成為電力發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性任務。

電力結構包括電力工業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、地區(qū)結構、城鄉(xiāng)結構、所有制結構、組織結構等。電力產(chǎn)業(yè)結構包括電網(wǎng)、電源結構和技術結構，電源與電網(wǎng)之間的協(xié)調(diào)關系。電網(wǎng)結構包括電網(wǎng)網(wǎng)架、電廠送出或接入系統(tǒng)、輸電系統(tǒng)、配電系統(tǒng)及其相互間的協(xié)調(diào)。電源結構包括水電、煤電、天然氣發(fā)電、核電、新能源發(fā)電等相互間比例關系。技術結構包括技術裝備水平、可持續(xù)發(fā)展技術能力等各方面。此外，電力地區(qū)結構包括電源和電網(wǎng)在不同區(qū)域的合理布局，如西電東送、送端系統(tǒng)布局、受端系統(tǒng)布局等。城鄉(xiāng)結構主要是指電力在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的布局和相互關系。所有制結構是指電力資產(chǎn)的所有制屬性，如在電力資產(chǎn)中，中央國有資產(chǎn)、地方國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)和私人資產(chǎn)等多種所有制的比例關系。組織結構是指電力行業(yè)中企業(yè)組織類型及其相互關系。無論是政府機構和企業(yè)，還是中介機構和各級專家、學者，都強調(diào)電力工業(yè)發(fā)展要加大結構調(diào)整力度，實現(xiàn)電力結構戰(zhàn)略性調(diào)整已經(jīng)列為國家能源發(fā)展的基本政策。但什么樣的電力結構才是較為優(yōu)化的結構?這是電力規(guī)劃工作的首要任務，因為沒有標準就失去了規(guī)劃工作的目標。我認為，電力結構優(yōu)化標準是以經(jīng)濟性和可持續(xù)發(fā)展性為基本準則的，即較為優(yōu)化的電力結構必須是較為經(jīng)濟的，也是能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的。同時，電力結構優(yōu)化標準是與國家和地區(qū)的具體情況密切相關的，不同發(fā)展階段，不同資源稟賦，標準也會不同。與優(yōu)化標準相關聯(lián)的，需要逐步建立電力結構優(yōu)化模型，來優(yōu)化未來的電力結構，提出電力結構優(yōu)化的標準體系。所以，這也是我國電力規(guī)劃首先要著手的工作。

電力結構調(diào)整優(yōu)化要蹄疾步穩(wěn)，電力規(guī)劃工作任重道遠。