英國是世界上最早進行能源領域市場化改革的國家，并為許多國家提供了改革經(jīng)驗和市場機制模板。私有化和市場化給英國能源領域乃至整個社會經(jīng)濟發(fā)展不斷注入新的活力，尤其是在撒切爾政府主導的私有化改革完成后，英國經(jīng)濟保持了近30年的快速增長。新世紀以來，市場化更是成為英國政府低碳能源戰(zhàn)略的重要推手之一。

不過，英國的市場化進程也并非完美，尤其是近期英國脫歐事件引人關注。與歐盟這個世界最大單一規(guī)模市場切斷聯(lián)系，短期內(nèi)勢必對英國自由貿(mào)易范圍產(chǎn)生負面影響，但也有觀點認為，脫歐體現(xiàn)了英國在市場層面的獨到眼光，長期來看擺脫歐盟體制束縛可能更有利于英國市場經(jīng)濟發(fā)展。

國有化與私有化交替

英國是現(xiàn)代資本主義的發(fā)源地，最早開始工業(yè)革命和實現(xiàn)工業(yè)化。19世紀起，自由主義經(jīng)濟思想和自由貿(mào)易成為英國國策，并伴隨“炮艦政策”向全世界推廣，成就了“日不落帝國”的偉業(yè)，也確立了自由市場經(jīng)濟體制。

市場經(jīng)濟體制的成熟和完善無疑為英國崛起提供了有利的制度環(huán)境，但隨著二戰(zhàn)結束，大量殖民地紛紛獨立，英國財政收入大幅度縮水，能源領域更是可以用支離破碎來形容。英國全境每天要輪流斷電6個小時，整個能源體系呈分散化特征，不同區(qū)域之間煤氣、電力標準不統(tǒng)一，極大地限制了英國的國民經(jīng)濟發(fā)展。

面對二戰(zhàn)遺留的創(chuàng)傷，福利社會制度和民主社會主義理念成為西歐的主流思想，英國社會普遍傾向于通過國有化方式迅速建立統(tǒng)一的能源體系。1945年，工黨上臺后，共推出了8項國有化法案，對煤炭、煤氣和電力行業(yè)進行了國有化改造。到1979年，上述三個行業(yè)在英國的國有化程度達100%，石油工業(yè)也達25%，建立起了基本完整的能源行業(yè)國有化體制。

國家有效干預為英國戰(zhàn)后復蘇和經(jīng)濟快速增長提供了新動能，但進入70年代后，在全球性經(jīng)濟危機背景下，英國經(jīng)濟增長也陷入停滯，國有企業(yè)活力不足、擠占過多資金和資源等被認為是重要因素之一，這種情況下，私有化和自由市場經(jīng)濟重新走上前臺。

1979年，英國在撒切爾政府的領導下開啟了私有化浪潮。私有化和市場化改革涉及到英國幾乎所有領域，其中最具代表性的是能源領域的市場化改革，大體上分三個階段推進。第一階段是在上游產(chǎn)業(yè)引入競爭機制，政府主要以出售股票的方式對上游企業(yè)進行私有化，出售股票的收益極大緩解了政府的財政困境，也進一步堅定了私有化改革的信心。第二階段著重建立完全競爭的能源市場模式，主要改革措施是打破壟斷，推動能源網(wǎng)絡管道等下游產(chǎn)業(yè)向社會資本放開。該階段政府取消了英國天然氣公司的壟斷經(jīng)營權，發(fā)電和配售電領域?qū)崿F(xiàn)私有化并引入了電力庫交易模式。第三階段以國際自由貿(mào)易為標志。隨著英國和歐洲大陸的油氣管道、輸電通道的建成，英國能源市場成為歐洲乃至世界最為開放的能源市場，外商或外資控股公司在能源投資方面與英國本土公司享有同等待遇，其主旨是為廣大用戶提供多樣的能源選擇和更優(yōu)的能源價格。

作為英國能源行業(yè)乃至撒切爾政府的標志性事件，私有化政策的出臺并非偶然現(xiàn)象，其背后是深層次的經(jīng)濟、政治和思想原因。表面上看，私有化和市場化旨在解決英國社會、經(jīng)濟和能源體系運行效率問題;深層次看，則是整個英國社會思潮轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)。經(jīng)濟方面，二戰(zhàn)后英國一直奉行的凱恩斯主義在70年代末開始出現(xiàn)各種問題，國家干預使市場機制難以有效發(fā)揮作用，無法充分應對經(jīng)濟全球化和能源供需結構變化的挑戰(zhàn);政治方面，工會權力膨脹使國家和資本權威衰落;思想方面，主張經(jīng)濟自由主義的新右派思潮興起，為推動私有化改革提供了關鍵的理論基礎和意識形態(tài)動力。各種因素綜合影響下，市場力量重新主導了英國能源行業(yè)乃至整個經(jīng)濟社會的發(fā)展。

市場力量成經(jīng)濟社會發(fā)展的基石

縱觀英國經(jīng)濟社會發(fā)展歷程，雖然國有化和私有化在不同階段和不同領域發(fā)揮了不同的歷史作用，但市場力量還是在絕大部分時期起著主導作用。

國有化為英國戰(zhàn)后工業(yè)體系的迅速重建和60年代的經(jīng)濟繁榮作出了重要貢獻，但從實際數(shù)據(jù)看，國有經(jīng)濟占英國國民生產(chǎn)總值的比重最高時也僅有10.5%，主要集中在能源、通信、交通、汽車、宇航等基礎設施和高科技領域。這也意味著自由市場在英國并沒有被丟棄過，大部分時間內(nèi)還是發(fā)揮著資源基礎配置的作用，尤其是撒切爾政府執(zhí)政后，全面市場化改革取得了切實和卓有成效的成績，英國政府通過私有化和市場化獲得了大量財政收入，激發(fā)了市場活力，扭轉(zhuǎn)了英國經(jīng)濟增長停滯局面并保持了連續(xù)30年的增長，在西方發(fā)達國家中長期處于領先地位。

具體到能源領域，其國有化程度曾經(jīng)在70年代達到過極高水平，徹底改變了能源系統(tǒng)的分散化面貌，對英國建立統(tǒng)一和安全的能源供應體系功不可沒。而私有化和市場化改革則在此基礎上進一步激發(fā)了市場活力，通過市場的良性競爭提高了整個能源系統(tǒng)的運行效率。以電力市場化改革為例，2001年新電力交易機制(NETA)引入后，97%以上的電力通過雙邊合同市場售出。電力市場化程度的提高使得英國電力價格穩(wěn)步下降，2003年電價和電網(wǎng)運營費用相比2001年均下降了20%左右。有評估報告指出，整個電力市場化改革使英國社會成本效益提升了22個百分點，以電力零售和批發(fā)市場為主體的現(xiàn)代電力市場基本模型也成為了世界各國電力市場改革的范本。

在數(shù)次能源轉(zhuǎn)型歷程中，市場也是英國的重要依托手段之一。“倫敦霧”事件后，英國迅速制定了“脫煤”戰(zhàn)略，隨著北海油田的發(fā)現(xiàn)，氣電的經(jīng)濟性優(yōu)勢逐漸體現(xiàn)，市場也隨之迅速轉(zhuǎn)向，90年代大量天然氣機組進入英國發(fā)電領域，氣電裝機占比只用10年就從5%上升到28%，市場的靈敏嗅覺讓煤電以異乎尋常的速度告別英國能源舞臺。進入新世紀后，作為大西洋最大的島國，英國較早意識到氣候變化會引起海洋變暖、冰川融化以及海平面上升等危害，又提出了“低碳化”能源轉(zhuǎn)型目標，而碳市場是其減排工作推進的核心之一。英國不僅在2002年至2006年試行世界首個國家碳排放市場交易體系，還引領了歐盟碳排放交易體系的建立。經(jīng)過20年的探索，英國通過市場逐漸找到了適合本國國情的低碳減排路徑，當前可再生能源已成為英國第二大電源。

對英國市場化進程的反思

在市場力量取得不俗成績的同時，英國市場化改革進程中也出現(xiàn)了一些值得關注和思考的問題。

一是完善的監(jiān)管和機制設計是市場化成果真正惠及民眾的前提。80年代末，英國電力市場化改革進行的最初幾年內(nèi)，盡管電能生產(chǎn)成本下降近一半，整體電力批發(fā)和零售價格卻沒有下降，在2001年NETA模式取代交易庫模式后這一現(xiàn)象才有所好轉(zhuǎn)。造成這種局面的重要原因是，在私有化開展前期，為吸引資本購買國有資產(chǎn)，機制設計上過分關注股東利益，私有化后企業(yè)盈利能力普遍上升，但民眾生活成本卻并未隨之下降;在私有化基本完成后，改革重點開始向完善市場機制轉(zhuǎn)變，社會民眾才開始真正享受到市場化帶來的紅利。這說明在市場化改革進程中，也要通過制度設計和監(jiān)管防止參與者形成新的市場壟斷行為。

二是在部分基礎設施領域，市場短期逐利行為和過于嚴格的監(jiān)管可能降低中長期技術和研發(fā)創(chuàng)新競爭力。以電力領域為例，英國國家電網(wǎng)在電改后的技術研發(fā)受到天然氣和電力市場監(jiān)管機構(Ofgem)的嚴格監(jiān)管，自主權大大下降，缺乏技術創(chuàng)新動力，研發(fā)投入占銷售收入比例從改革前的2%下降到2011年的0.1%。具有一定天然壟斷性質(zhì)的基礎設施領域并不適合私有化，短期盈利壓力和嚴格監(jiān)管等因素可能使經(jīng)營主體采取一系列短視措施，忽視基礎設施技術研發(fā)升級和投入。

三是在很多重要產(chǎn)業(yè)中，英國本土企業(yè)缺乏保護，競爭力和市場地位有所下降。在市場開放過程中，英國在能源等關鍵領域給予了國外企業(yè)同等投資環(huán)境和競爭條件，到2017年，英國六大能源供應商中僅有一家是本土企業(yè)，大部分市場份額被法國、德國企業(yè)占據(jù)。雖然難以評價這種市場局面對國家孰優(yōu)孰劣，但至少在對本國經(jīng)濟、能源等關鍵基礎領域的掌控力和對外依存度上，英國政府已經(jīng)處于較為被動的地位。

對中國的啟示

從實踐來看，英國的私有化和市場化道路在不斷調(diào)整過程中前進，并不是一概的反對國家干預，而是以務實的態(tài)度不斷調(diào)整市場力量和政府管控的邊界。在私有化推進初期，無論是從宣傳、尋找金融機構到最后出賣股份都是英國政府在推動;同時為維護消費者利益和防止地方壟斷，在能源行業(yè)市場化過程中也逐漸形成了價格上限管制、環(huán)境管制等一系列國家監(jiān)管機制;在新世紀推行低碳戰(zhàn)略和新能源發(fā)電技術時，英國政府也通過可再生能源強制配額和“碳地板價格”等方式推動實現(xiàn)2030年的碳減排目標。

從這一系列政策和行動可以看出，英國政府并非信奉市場萬能，而是從務實的角度出發(fā)，規(guī)范市場機制的“自由程度”，掌握政府管控的最佳度量。從干預手段上看，英國政府的各類措施逐漸從“國家—企業(yè)”的直接模式向“國家—市場—企業(yè)”的間接模式轉(zhuǎn)變，即市場承擔了準確傳遞和反映政府干預意圖的角色，以市場為途徑實現(xiàn)宏觀調(diào)節(jié)目的。

對我國來說，在能源和電力市場化改革進程中，有自己的特殊國情，在堅持市場發(fā)揮資源配置決定性作用的前提下，一定要認識到市場的力量強大但并不萬能，市場化不等于私有化，提高能源體系運行效率才是目的。在政策方面，應堅持穩(wěn)健和靈活調(diào)整相結合，以健全的市場反饋機制來不斷觀察市場反應，防止出現(xiàn)調(diào)整失控。同時，也要避免“一刀切”等簡單粗暴的調(diào)控方式，應通過市場途徑傳遞國家調(diào)控意圖、實現(xiàn)國家戰(zhàn)略發(fā)展目標，最終探索出一條具有中國特色的能源市場化改革發(fā)展道路。