業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，此舉標(biāo)志著我國(guó)整個(gè)油氣產(chǎn)業(yè)已經(jīng)全面開放，是我國(guó)油氣體制改革具有“里程碑”意義的一件大事。但該政策短期內(nèi)不會(huì)產(chǎn)生很大效果，外資要想真正在我國(guó)獨(dú)立勘探開發(fā)油氣資源，還需要出臺(tái)一系列的配套措施。
油氣體制改革“里程碑”式大事
受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“集中力量辦大事”、“盡快恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)”的影響，長(zhǎng)期以來，我國(guó)油氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)主要由中石油、中石化、中海油、延長(zhǎng)石油四家大型國(guó)企享有，形成了較為封閉、壟斷色彩較濃的行業(yè)格局。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與能源消費(fèi)的變化，油氣行業(yè)原有格局也要及時(shí)調(diào)整。
2017年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開采，標(biāo)志著我國(guó)油氣體制改革正式拉開帷幕。
2017年6月，國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2017年修訂)》明確，允許外資投資石油、天然氣的勘探、開發(fā)和礦井瓦斯利用等采礦業(yè)，但又規(guī)定石油、天然氣(含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外)的勘探、開發(fā)(限于合資、合作)。
2019年3月，國(guó)家發(fā)改委提請(qǐng)“今年放開油氣勘查開采準(zhǔn)入限制，積極吸引社會(huì)資本加大油氣勘查開采力度”的決議已獲通過。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委宣布，取消“石油天然氣(含煤層氣)對(duì)外合作項(xiàng)目總體開發(fā)方案審批”，改為備案。
業(yè)內(nèi)人士指出，此次油氣勘探開發(fā)等上游領(lǐng)域的開放，將加大外資石油企業(yè)在我國(guó)開展油氣勘探開發(fā)，能夠打破壟斷，推動(dòng)真正的市場(chǎng)化改革啟動(dòng)，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
“之前，我沒有想過國(guó)家會(huì)這么快出臺(tái)政策，向外資開放油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，因?yàn)橛蜌馍嫌慰碧介_發(fā)比較敏感，影響也比較大。” 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)家對(duì)外開放研究院研究員董秀成表示，“此次全面放開油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，從國(guó)家政策層面上講，標(biāo)志著我國(guó)整個(gè)油氣產(chǎn)業(yè)(上、中、下游)全面開放，是我國(guó)油氣體制改革的一件具有‘里程碑’意義的事件，也充分展示出我國(guó)堅(jiān)定不移擴(kuò)大對(duì)外開放的決心。”
進(jìn)一步提高我國(guó)油氣自給率
中國(guó)石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院發(fā)布的《2018年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，2018年，我國(guó)石油進(jìn)口量為4.4億噸，同比增長(zhǎng)11%，石油對(duì)外依存度升至69.8%;天然氣進(jìn)口量1254億立方米，同比增長(zhǎng)31.7%，對(duì)外依存度升至45.3%。
目前，我國(guó)已成為世界上最大的能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)。繼2017年成為世界最大原油進(jìn)口國(guó)之后，2018年我國(guó)又超過日本成為世界最大的天然氣進(jìn)口國(guó)。
因此，加大油氣勘探開發(fā)力度，強(qiáng)化油氣供應(yīng)保障能力，構(gòu)建全面開放條件下的油氣安全保障體系，成為當(dāng)務(wù)之急。
一直以來，中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)石油四大國(guó)有石油公司享有油氣勘探開發(fā)專營(yíng)權(quán)，市場(chǎng)無法有效在油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮決定作用。
“我國(guó)油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體少，容易造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足，油氣勘探開發(fā)效率低、成本高?，F(xiàn)在，取消石油天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作的限制，引入更多的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，在提高勘探開發(fā)效率的同時(shí)，可以增加我國(guó)油氣資源儲(chǔ)備，提高我國(guó)油氣自給率，確保我國(guó)能源安全。”董秀成表示。
英國(guó)石油(BP)中國(guó)董事長(zhǎng)兼總裁楊筱萍表示，通過取消油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域限于合資、合作的限制，引入包括外資在內(nèi)的多市場(chǎng)主體參與國(guó)內(nèi)油氣資源勘探開發(fā)，將增強(qiáng)市場(chǎng)活躍度，營(yíng)造公平、開放的準(zhǔn)入環(huán)境，可以進(jìn)一步提升我國(guó)油氣資源的勘探開發(fā)力度和技術(shù)水平。
卓創(chuàng)資訊天然氣高級(jí)分析師劉廣彬認(rèn)為，取消石油天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作的限制，這一條力度比較大。“外資能夠認(rèn)識(shí)到中國(guó)天然氣產(chǎn)量未來有提升空間，有投資前景的，而我們借助外資相對(duì)先進(jìn)的開發(fā)技術(shù)和設(shè)備，提升天然氣產(chǎn)量，保障國(guó)內(nèi)供應(yīng)，這是一個(gè)雙方合作共贏的事。”劉廣彬說。
政策真正落地仍需一系列配套措施
根據(jù)現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件。在我國(guó)，中石油、中石化、中海油、延長(zhǎng)石油四大國(guó)有石油公司享有油氣勘探開發(fā)的資質(zhì)。
同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》、《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》的規(guī)定，中國(guó)對(duì)外合作開采海洋石油資源的業(yè)務(wù)統(tǒng)一由中海油負(fù)責(zé)，中海油享有在對(duì)外合作海區(qū)內(nèi)進(jìn)行石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)和銷售的專營(yíng)權(quán);中石油、中石化負(fù)責(zé)對(duì)外合作開采陸上石油資源的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù);在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的對(duì)外合作開采陸上石油資源的區(qū)域內(nèi)享有與外國(guó)企業(yè)合作進(jìn)行石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)的專營(yíng)權(quán)。
董秀成表示，一方面，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)條例暫時(shí)沒有進(jìn)行相應(yīng)的修訂;另一方面，目前沒有更多的油氣勘探區(qū)塊可以拿出來進(jìn)行招標(biāo)，大部分油氣勘探區(qū)塊已被中石油、中石化、中海油通過登記握在自己手中，其他企業(yè)要想獲得油氣區(qū)塊探礦權(quán)，需要“三桶油”退出。“雖然已有退出的先例，但大都是資源條件不是很好的區(qū)塊。”他說。
董秀成坦言，與國(guó)外相比，我國(guó)油氣勘探開采地質(zhì)條件復(fù)雜、勘探成本比較高，即使有了區(qū)塊資源，外資還會(huì)綜合考慮該區(qū)塊是否具有開發(fā)價(jià)值，是否值得投入大量資金，是否會(huì)獲得相應(yīng)的收益等。
因此，董秀成認(rèn)為，這次雖然從政策層面上取消了外資企業(yè)油氣勘探的限制，但該政策短期內(nèi)不會(huì)產(chǎn)生很大效果，政策真正落地還需要出臺(tái)一系列配套措施。
