近日，華能陜西靖邊電力有限公司伊當灣100兆瓦光伏發(fā)電項目(以下簡稱“華能靖邊光伏項目”)被推上風口浪尖，原因系項目土地性質(zhì)存在認定問題，靖邊縣土地管理部門與林業(yè)部門下發(fā)的文件存在差異。靖邊縣林政稽查大隊關于華能靖邊光伏項目用地情況說明中指出，該項目臨時鋪設光伏板擬用地面積為219.0786公頃(3280畝)，根據(jù)靖邊縣林地保護利用規(guī)劃(2010―2020)數(shù)據(jù)庫查詢顯示地類為“牧草地”。而在2017年5月靖邊縣國土資源局印發(fā)的文件顯示，該部分地塊為“未利用地”。2017年，國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》明確要求：光伏發(fā)電規(guī)劃應符合土地利用總體規(guī)劃等相關規(guī)劃，可以利用未利用地的，不得占用農(nóng)用地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田，嚴禁在國家相關法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的區(qū)域發(fā)展光伏發(fā)電項目。以下，就目前光伏電站用地相關政策進行梳理：

光伏項目用地情況

2015年12月，為落實建設項目用地標準控制制度，大力推進土地節(jié)約集約利用，國土資源部發(fā)布了《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》(國土資規(guī)〔2015〕11號)，規(guī)定了光伏項目用地指標、內(nèi)容及計算方法。整理后如下：

如何取得用地

(一)劃撥方式取得國有建設用地使用權(quán)

符合《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)規(guī)定的建設用地項目，方可以劃撥方式提供國有建設用地使用權(quán)。劃撥國有建設用地使用權(quán)人應當按照劃撥決定書規(guī)定的用途和使用條件開發(fā)建設和使用土地。未經(jīng)有批準權(quán)的市、縣人民政府自然資源主管部門批準，劃撥國有建設用地使用權(quán)不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租。

除劃撥決定書、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應當收回土地使用權(quán)重新出讓的外，劃撥國有建設用地使用權(quán)人申請辦理有償使用手續(xù)的，自然資源主管部門應當依法依規(guī)予以辦理。

(二)出讓方式取得國有建設用地使用權(quán)

工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。符合《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部令第21號)的相關條件和要求的國有建設用地使用權(quán)，可以協(xié)議方式出讓，按照《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范(試行)》(國土資發(fā)〔2006〕114號)辦理出讓手續(xù)。以協(xié)議方式出讓國有建設用地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。依法以出讓方式取得的國有建設用地使用權(quán)，在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。

(三)改變土地用途

依據(jù)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，建設單位應當按照國有建設用地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者國有建設用地劃撥批準文件的規(guī)定使用土地。確需改變土地用途的，經(jīng)有關人民政府自然資源主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。經(jīng)批準改變土地用途的，簽訂國有建設用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂國有建設用地使用權(quán)出讓合同，相應補繳國有建設用地使用權(quán)價款，按規(guī)定辦理不動產(chǎn)登記。

(四)長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期

產(chǎn)業(yè)用地可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期方式供應。長期租賃，是指整宗土地在整個合同期內(nèi)均以租賃方式使用。先租后讓，是指供地方先行以租賃方式提供用地，承租方投資產(chǎn)業(yè)用地項目達到約定條件后再轉(zhuǎn)為出讓的供應方式。租讓結(jié)合，是指供地方先行以租賃方式提供用地，承租方投資產(chǎn)業(yè)用地項目達到約定條件后再將部分用地保持租賃、部分用地轉(zhuǎn)為出讓的供應方式。彈性年期，是指整宗土地以低于對應用途國有建設用地使用權(quán)出讓法定最高年限的使用年期出讓的供應方式。另需注意的是，市、縣自然資源主管部門在簽訂國有建設用地使用權(quán)出讓合同時，合同中的宗地用途按國家標準《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)規(guī)定的土地二級類填寫，規(guī)劃條件與《土地利用現(xiàn)狀分類》無直接對應類型的，應研究確定對應的土地二級類的類型，必要時可征求產(chǎn)業(yè)、投資部門意見。鼓勵地方自然資源主管部門研究制定城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類與土地利用現(xiàn)狀分類對照表，經(jīng)批準后統(tǒng)一執(zhí)行。

光伏項目用地具體政策

(一)可按原地類管理的情形

依據(jù)《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)的規(guī)定，光伏、風力發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案;依據(jù)《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號)的規(guī)定，對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設的光伏發(fā)電項目，國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目，以及符合當?shù)亟ㄔO要求和認定標準的光伏復合項目，其光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)。其中，農(nóng)用地、未利用地按照土地調(diào)查成果認定，光伏方陣用地面積按照《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》(國土資規(guī)〔2015〕11號)核定。

(二)按占用建設用地辦理手續(xù)的情形

依據(jù)《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》規(guī)定：“對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續(xù)。對建設占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。” 光伏發(fā)電用地不同于一般的建設用地，沒有對土地硬化形成建筑物或構(gòu)筑物，但占地時間長、影響農(nóng)作物種植生長，如果項目占用了農(nóng)用地，土地占用期間均無法進行農(nóng)業(yè)活動，因此如果企業(yè)光伏發(fā)電項目建設占用了農(nóng)用地，則該項目所有用地部分均應按占用建設用地依法履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等審批手續(xù)。

(三)陜西省政策

在陜西省，依據(jù)《光伏項目建設用地管理辦法》陜國土資發(fā)(2015)27號，光伏項目可使用荒山、荒灘、荒漠及未利用地，盡量不毀壞原有林草植被，盡量不占或少占耕地，不得占用基本農(nóng)田，鼓勵利用屋頂、設施農(nóng)業(yè)頂棚、煤礦采空區(qū)、荒灘荒草地，以及具有壓覆礦產(chǎn)備采區(qū)籌建太陽能發(fā)電項目，同時要求光伏企業(yè)在取得備案文件后半年內(nèi)完成建設用地報批手續(xù)。