從2012年首次就頁巖氣礦權公開向社會招標，到2015年公開對新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標出讓，我國上游油氣勘查開采領域對外開放的探索一直不斷。

今年5月1日起，自然資源部印發(fā)的《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（下稱《意見》）正式實施，凡在我國境內注冊的凈資產不低于3億元人民幣的內外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權。
至此，我國油氣勘探開采市場的大門正式完全打開，無論是民營、外資或是其他行業(yè)企業(yè)，均將迎來與“三桶半油”同臺競爭的機會，上游勘查開采主體也將日趨多元化。

“實現(xiàn)上中下游全方位市場化改革”

《意見》指出，要全面推進礦業(yè)權競爭性出讓、開放油氣勘查開采市場，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。
“在中華人民共和國境內注冊，凈資產不低于3億元人民幣的內外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權。從事油氣勘查開采應符合安全、環(huán)保等資質要求和規(guī)定，并具有相應的油氣勘查開采技術能力。”自然資源部

《意見》中表示，此外，油氣礦業(yè)權將實行探采合一制度，發(fā)現(xiàn)可供開采的油氣資源的，在報告有登記權限的自然資源主管部門后即可進行開采。

事實上，此前很長一段時間，我國上游油氣勘探開發(fā)領域僅有中石油、中石化、中海油和延長石油這“三桶半油”具有資質，其他資本無法進入。

為了加快我國油氣勘查開采力度，促進油氣上游投資主體多元化，2012年，自然資源部首次面向所有企業(yè)公開對20個頁巖氣區(qū)塊探礦權進行公開招標，共83家企業(yè)參與投標；此后，自然資源部又分別于2015年、2017年對新疆多個石油天然氣勘查區(qū)塊進行公開招標出讓。

在中石油咨詢中心專家查全衡看來，油氣勘查開采正式全面放開，是非常值得肯定的事情。“與一般的采礦不同，油氣勘查開采面對的是一個看不見摸不著的對象，這導致它存在高風險，需要高技術、高投入以及較長的時間周期。因此，我們需要多一些投資主體，大的、小的，國有的、民營的、外資的，多一些探索的思路，這對我國油氣上游的發(fā)展肯定是好的。”

“上游開放從改革角度來講是很正確的，從法理上實現(xiàn)了打破少數企業(yè)壟斷局面的目標，從整個產業(yè)鏈來說，實現(xiàn)了上中下游全方位的市場化改革。”對外經濟貿易大學“一帶一路”能源貿易與發(fā)展研究中心主任董秀成表示。

“從現(xiàn)實看很難立竿見影”

盡管從政策上全面放開了，但在多位受訪者看來，當前我國上游油氣勘查開采仍存在不少現(xiàn)實問題。

“從現(xiàn)實看，很難立竿見影。”董秀成直言，“上游的特點是投資大、風險高，投資完了也不一定有效果，錢就‘打水漂’了。當然不排除其他主體會去嘗試，但嘗試之后是不是能夠找到儲量，誰也不敢說。”

據悉，在自然資源部前幾輪油氣上游改革試點中，積極參與的民企、外資不在少數，但均少有斬獲。頁巖氣探礦主體中，無一家企業(yè)完成計劃投入，且多個已退回區(qū)塊探礦權；國際石油巨頭康菲、殼牌、BP也先后從我國頁巖氣區(qū)塊勘探中退出。

除了投資大外，在董秀成看來，最核心的問題在于目前并沒有可以拿出來公開招標的優(yōu)質區(qū)塊。“過去的區(qū)塊是給‘三桶油’，現(xiàn)在改革以后，都會公開招標，所有企業(yè)同臺競爭。問題是現(xiàn)在政府手里的區(qū)塊不多，資源潛力比較好的都在‘三桶油’手里，剩下的都是一些‘難啃的骨頭’，可能政府拿出來招標的這些區(qū)塊，對‘三桶油’的吸引力都不夠，更別說其他企業(yè)了。沒有區(qū)塊，說什么都沒用。”

中國石油經濟技術研究院高級經濟師徐博則對記者表示，即使其他公司能夠成功進入上游，也只是作為補充，成為不了主體。“美國這么多年來都是幾大石油公司占主體，其他很多小公司只是一個補充，這個大趨勢是不會變的，更多地是表明我國開放上游的姿態(tài)，是符合改革的總體要求和國際油氣市場化的趨勢。”

此外，在今年國際油價暴跌的大背景下，許多國際石油公司均削減上游投資，這在一定程度上也影響了企業(yè)進入上游的積極性。

仍需配套政策和服務

“全面放開對推動油氣發(fā)展是有利的，但不等于放開以后就大功告成了。”查全衡表示，“政策放開只是第一步，后續(xù)還存在進一步把政策落地的問題，需要配套的政策引導和服務。比如地質資料共享的問題，相關部門在這方面很欠缺，導致很多企業(yè)做了無用功，對社會財富也是一種浪費。”

據介紹，在國外油氣勘查開采領域，所有作業(yè)者的地質資料均需上交，國家提供12―24個月的保密期后便對社會開放共享。此外，查全衡指出，應該建立健全充分市場化的技術服務市場，形成齊全的技術服務交易體系。目前我國有技術服務隊伍，但市場不夠發(fā)達和完善。

“對企業(yè)來說，首先你得冒這個險，不能光說不練，要有足夠的資金能力和風險承受能力。從政府角度來說，其實就是嚴格按照政策法規(guī)監(jiān)管，沒有按照規(guī)定完成任務的，不管‘三桶油’還是其他民營、外資企業(yè)，都要無條件收回，再重新招標。這樣，區(qū)塊才能正常運轉起來。有些屯著區(qū)塊不投入，開放就沒有任何意義。”董秀成指出。

查全衡對此也表示了相同看法：“根據我們以往的實踐，各級政府的有效監(jiān)督是保證改革達到預期很重要的環(huán)節(jié)。防止某些企業(yè)拿到區(qū)塊不投入，還有來回倒買倒賣搞投機的，這在西方都出現(xiàn)過，我國之前也有過這種苗頭。若政府后續(xù)工作跟不上，很可能就重蹈之前的覆轍。”