一、消納機(jī)制出臺(tái)的背景
近年來(lái)，在能源革命戰(zhàn)略的指引下，我國(guó)可再生能源保持快速發(fā)展態(tài)勢(shì)。截至2019年底，全國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)7.94億千瓦，年發(fā)電量達(dá)2.04萬(wàn)億千瓦時(shí)，兩項(xiàng)指標(biāo)近五年的平均增速分別為13.1%和11.2%。為促進(jìn)可再生能源消納，國(guó)家出臺(tái)了一系列措施，棄電率逐步下降。2019年全國(guó)可再生能源棄電量約515億千瓦時(shí)，比上年下降約395億千瓦時(shí)，“三棄”(棄風(fēng)、棄光、棄水)現(xiàn)象雖有所好轉(zhuǎn)，但依然相當(dāng)于舍棄了超過(guò)1/2個(gè)三峽電站的發(fā)電量(2019年三峽電站發(fā)電量為968.8億千瓦時(shí))，仍有相當(dāng)大的提升空間，且隨著可再生能源滲透率的提高，消納壓力將進(jìn)一步凸顯。隨著未來(lái)幾年風(fēng)電、光伏平價(jià)上網(wǎng)的推廣和補(bǔ)貼的退出，如何從機(jī)制上保證可再生能源發(fā)電長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展也面臨挑戰(zhàn)。
為解決可再生能源發(fā)展面臨的問(wèn)題，2019年5月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，明確了按照“規(guī)劃導(dǎo)向，分區(qū)設(shè)定”的原則來(lái)確定各省可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，即可再生能源電量占全社會(huì)用電量的比重，并且根據(jù)重大可再生能源項(xiàng)目和輸電通道建設(shè)情況按年度動(dòng)態(tài)調(diào)整。省級(jí)能源主管部門(mén)按照“區(qū)域統(tǒng)籌，保障落實(shí)”的原則，將所需消納的可再生能源電量分解至區(qū)域內(nèi)的售電公司和電力用戶，并監(jiān)督考核其完成情況。今年3月印發(fā)的《省級(jí)可再生能源電力消納保障實(shí)施方案編制大綱的通知》(以下簡(jiǎn)稱《大綱》)進(jìn)一步明確了管理機(jī)制和任務(wù)分工，并為省級(jí)能源主管部門(mén)編制本地區(qū)的具體保障實(shí)施方案提供了參考模板?！锻ㄖ访鞔_了可再生能源電力消納保障機(jī)制的整體思路，《大綱》進(jìn)一步對(duì)保障機(jī)制的落地實(shí)施和各省的大綱編制提供了參考，兩者一脈相承，共同建立了促進(jìn)可再生能源消納的長(zhǎng)效機(jī)制，有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量共同推動(dòng)可再生能源的開(kāi)發(fā)與利用。
二、可再生能源電力消納保障機(jī)制分析
《通知》和《大綱》共同確立的可再生能源電力消納保障機(jī)制可以從市場(chǎng)主體的劃分、消納責(zé)任權(quán)重的分配、消納責(zé)任的履行方式以及可再生能源電力消納的組織四個(gè)方面來(lái)分析。
從承擔(dān)可再生能源電力消納責(zé)任的市場(chǎng)主體來(lái)看，可以分為兩類。第一類市場(chǎng)主體包含省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)、省屬地方電網(wǎng)企業(yè)、各類直接向電力用戶供(售)電的企業(yè)、獨(dú)立售電公司以及擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司。無(wú)論是電網(wǎng)企業(yè)，還是售電企業(yè)，都是承擔(dān)一個(gè)批發(fā)轉(zhuǎn)零售的角色，并不直接消耗電力。但是接受電網(wǎng)企業(yè)和售電企業(yè)供(售)電服務(wù)的電力零售用戶并沒(méi)有能力選擇自己所用電量的電源構(gòu)成，所以由第一類市場(chǎng)主體作為代理通過(guò)購(gòu)買(mǎi)可再生能源電力來(lái)完成消納責(zé)任。第二類市場(chǎng)主體包含通過(guò)電力批發(fā)市場(chǎng)購(gòu)電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)，這類市場(chǎng)主體有能力自己選擇用電來(lái)源，從而可以主動(dòng)地完成消納責(zé)任。按照如此劃分，既考慮了我國(guó)當(dāng)前電力體制的實(shí)際情況，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了由全社會(huì)電力用戶共同承擔(dān)可再生能源電力消納的效果，體現(xiàn)了消納機(jī)制的公平性。
從可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重分配來(lái)看，可以分為兩個(gè)指標(biāo)和兩個(gè)層次。兩個(gè)指標(biāo)是指“總量消納責(zé)任權(quán)重”和“非水電消納責(zé)任權(quán)重”兩個(gè)指標(biāo)，主要是考慮到水電受年份來(lái)水量影響波動(dòng)較大，避免對(duì)風(fēng)電、光伏等非水可再生能源電力消納造成影響。兩個(gè)層次是指首先在省級(jí)行政區(qū)域這個(gè)層次確定消納責(zé)任權(quán)重，然后在區(qū)域內(nèi)各個(gè)市場(chǎng)主體之間進(jìn)行分配。省級(jí)行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重主要是根據(jù)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)的可再生能源電力、區(qū)域外可再生能源電力凈輸入量，以及全社會(huì)總用電量的預(yù)測(cè)值來(lái)確定當(dāng)年應(yīng)達(dá)到的可再生能源電量比重，然后再根據(jù)各市場(chǎng)主體的實(shí)際售電量或用電量進(jìn)行分配。從《大綱》給出的方案編制模板來(lái)看，各省可以對(duì)電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)、通過(guò)電力市場(chǎng)購(gòu)電的用戶以及擁有自備電廠的企業(yè)制定不同的消納責(zé)任權(quán)重。因?yàn)椴煌袌?chǎng)主體購(gòu)買(mǎi)可再生能源電力的能力有所不同，例如電網(wǎng)企業(yè)由于承擔(dān)著全額收購(gòu)可再生能源保障性年利用小時(shí)數(shù)內(nèi)發(fā)電量的責(zé)任，而通過(guò)市場(chǎng)化購(gòu)電的用電企業(yè)只能購(gòu)買(mǎi)可再生能源保障性收購(gòu)電量以外的市場(chǎng)交易電量，有可能導(dǎo)致不同市場(chǎng)主體承擔(dān)不同的消納責(zé)任權(quán)重。當(dāng)然，實(shí)際情況還需各省級(jí)能源主管部門(mén)結(jié)合自身特點(diǎn)在本省的實(shí)施方案中加以明確。
從市場(chǎng)主體完成可再生能源電力消納量的途徑來(lái)看，可以分為兩種方式。第一種為直接消費(fèi)電力的方式，是主要方式，包括直接購(gòu)買(mǎi)可再生能源電力和自發(fā)自用可再生能源電力，按照實(shí)際交易結(jié)算電量和自發(fā)自用電量計(jì)入市場(chǎng)主體的消納量。第二種為間接購(gòu)買(mǎi)等價(jià)物的方式，是補(bǔ)充方式，包括購(gòu)買(mǎi)其他市場(chǎng)主體的超額消納量和購(gòu)買(mǎi)可再生能源發(fā)電企業(yè)的綠證，交易后的超額消納量或綠證對(duì)應(yīng)的電量計(jì)入購(gòu)買(mǎi)方的消納量。與綠證交易的銜接是此次可再生能源消納保障機(jī)制的一大亮點(diǎn)。雖然早在2017年國(guó)家就出臺(tái)了綠證交易制度，但是由于此前一直是自愿購(gòu)買(mǎi)，并沒(méi)有與可再生能源消納進(jìn)行約束性掛鉤，根據(jù)綠證認(rèn)購(gòu)平臺(tái)上的數(shù)據(jù)計(jì)算，目前綠證的交易量?jī)H占核發(fā)量的0.14%，遠(yuǎn)未形成規(guī)?；木G證交易市場(chǎng)。此次消納保障機(jī)制中明確市場(chǎng)主體可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)綠證來(lái)抵消未能完成的可再生能源電力消納量。同時(shí)，根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，自2021年1月1日起，可再生能源發(fā)電企業(yè)將全面通過(guò)綠證交易獲得收入替代財(cái)政補(bǔ)貼。以綠證為紐帶將可再生能源電力約束性消納與可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼聯(lián)系起來(lái)，有望激發(fā)綠證交易市場(chǎng)，幫助可再生能源發(fā)電企業(yè)回流資金，并減輕中央財(cái)政補(bǔ)貼的壓力。值得注意的是，由于購(gòu)買(mǎi)綠證和購(gòu)買(mǎi)其他市場(chǎng)主體的超額消納量是兩種可互相替代的方式，因此從長(zhǎng)期來(lái)看超額消納量和綠證兩者的交易價(jià)格會(huì)實(shí)現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)平衡。而且隨著非水可再生能源發(fā)電成本的逐步下降，綠證價(jià)格也將逐步走低，市場(chǎng)主體通過(guò)補(bǔ)充方式完成消納責(zé)任權(quán)重的成本長(zhǎng)期來(lái)看將呈下降趨勢(shì)。
從可再生能源電力消納的組織來(lái)看，主要涉及能源主管部門(mén)、交易機(jī)構(gòu)、企業(yè)三類機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)負(fù)責(zé)確定并考核省級(jí)行政區(qū)域的消納責(zé)任權(quán)重，省級(jí)能源主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體消納責(zé)任權(quán)重的分配、考核以及對(duì)可再生能源消納保障機(jī)制的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。電力交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織可再生能源電力的交易以及超額消納量的交易，綠證交易機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)組織綠證的交易。除電網(wǎng)企業(yè)外的售電企業(yè)、用電企業(yè)等作為承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體，負(fù)責(zé)在交易機(jī)構(gòu)按照規(guī)定注冊(cè)賬戶并履行消納責(zé)任。而電網(wǎng)企業(yè)除了履行消納責(zé)任外，還承擔(dān)著組織經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體完成消納責(zé)任權(quán)重的任務(wù)。這里的組織任務(wù)包括了對(duì)經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的市場(chǎng)主體的用(售)電量進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量和上報(bào)，以及對(duì)于全額保障性收購(gòu)的可再生能源電量，扣除非經(jīng)營(yíng)性用戶用電和非市場(chǎng)化用電量對(duì)應(yīng)的消納責(zé)任后，剩余部分在經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體之間進(jìn)行分配等工作。
三、面臨的挑戰(zhàn)及相關(guān)建議
《通知》和《大綱》的出臺(tái)，明確了政府、交易機(jī)構(gòu)、電網(wǎng)企業(yè)、售電公司以及電力用戶在可再生能源電力消納中的具體責(zé)任，有望形成全社會(huì)共同參與的可再生能源電力消納氛圍，提高我國(guó)可再生能源電力消納水平，有力推動(dòng)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。但是相關(guān)機(jī)制在落實(shí)過(guò)程中仍面臨一些挑戰(zhàn)，建議：
一是進(jìn)一步明確可再生能源電力消納與綠證交易的銜接機(jī)制。目前仍有大量跨年度的存量綠證尚未交易，而可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重是按年度考核的，市場(chǎng)主體能否交易跨年度的綠證來(lái)抵消當(dāng)年的消納量尚未明確。此外，目前不同省份、不同類型可再生能源發(fā)電企業(yè)的綠證價(jià)格存在較大差異，有些低至129元，有些高達(dá)873元，未來(lái)承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的市場(chǎng)主體如何購(gòu)買(mǎi)綠證，采用雙邊交易還是集中競(jìng)價(jià)交易等問(wèn)題也需進(jìn)一步明確。相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)過(guò)程中如何確保綠證價(jià)格處于一個(gè)合理區(qū)間，平衡好可再生能源發(fā)電企業(yè)和消納責(zé)任主體之間的利益，還需要相關(guān)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)研究。
二是進(jìn)一步加強(qiáng)靈活性資源和配套電網(wǎng)的統(tǒng)籌規(guī)劃。省級(jí)行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重的確定與本區(qū)域內(nèi)的可再生能源發(fā)電量以及輸送通道的能力密切相關(guān)，各省在大力開(kāi)發(fā)可再生能源項(xiàng)目的同時(shí)，應(yīng)協(xié)調(diào)好好配套電網(wǎng)送出工程的建設(shè)。此外，應(yīng)充分重視系統(tǒng)靈活資源的重要性，通過(guò)火電機(jī)組靈活性改造、增加燃?xì)怆娬镜确绞?，共同提升本地區(qū)的可再生能源消納能力。
三是進(jìn)一步豐富電力交易品種、完善電力市場(chǎng)建設(shè)。除了少部分具有自發(fā)自用能力的電力用戶外，市場(chǎng)主體完成消納任務(wù)的主要手段就是通過(guò)電力市場(chǎng)購(gòu)入可再生能源電力。但是，目前在部分省級(jí)電力交易市場(chǎng)中，考慮到火電占比較高、系統(tǒng)安全運(yùn)行壓力等多方面因素，售電公司或經(jīng)營(yíng)性電力用戶尚無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化手段直接購(gòu)買(mǎi)可再生能源電力。盡管目前的消納機(jī)制中，電網(wǎng)企業(yè)可以將剩余的保障性收購(gòu)可再生能源電量無(wú)償分配給其他市場(chǎng)主體。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，應(yīng)逐步完善電力市場(chǎng)交易機(jī)制，豐富交易品種，發(fā)揮消費(fèi)端市場(chǎng)主體的消納能力，利用市場(chǎng)化手段提高可再生能源利用率。
