新一輪電改已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，各種阻力雖大，但仍在持續(xù)向前。近日，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運(yùn)行專項(xiàng)治理方案(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)稿》)便將矛頭直指電改的核心領(lǐng)域之一——總裝機(jī)容量高達(dá)1.15億千瓦的燃煤自備電廠。

燃煤自備電廠治理敏感而復(fù)雜。記者采訪中了解到，目前，各地能源局正在摸底燃煤自備電廠的行業(yè)發(fā)展詳情，由于《意見(jiàn)稿》將深刻影響自備電廠行業(yè)生態(tài)，相關(guān)企業(yè)反應(yīng)強(qiáng)烈。例如，在征求意見(jiàn)期間，國(guó)家發(fā)改委便收到了“魏橋集團(tuán)16萬(wàn)人、信發(fā)集團(tuán)8萬(wàn)人下崗給你們看”的意見(jiàn)反饋。

那么，《意見(jiàn)稿》透露了何種政策導(dǎo)向?哪些具體內(nèi)容引起了巨大爭(zhēng)議?燃煤自備電廠反應(yīng)強(qiáng)烈，原因何在?

“建設(shè)是經(jīng)過(guò)地方政府默許的”

新電改的核心配套文件之一《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》早在2015年底就已落地，但近兩年的實(shí)施效果甚微。

“燃煤自備電廠的建設(shè)是經(jīng)過(guò)地方政府默許的，沒(méi)有地方政府支持，燃煤自備電廠不可能開(kāi)工建設(shè)并投產(chǎn)發(fā)電。”一位曾經(jīng)在電網(wǎng)企業(yè)工作的人士對(duì)記者表示，自備電廠最早興起于上世紀(jì)五六十年代，大規(guī)模建設(shè)于上世紀(jì)八九十年代。“當(dāng)時(shí)，我國(guó)各行業(yè)均嚴(yán)重缺電。在電力工業(yè)政策從獨(dú)家辦電轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)多家辦電、多渠道辦電后，各地高耗能企業(yè)紛紛開(kāi)辦自備電廠。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，燃煤自備電廠更是呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。”

國(guó)家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國(guó)企業(yè)自備電廠裝機(jī)容量已超過(guò)1.42億千瓦，較2015年大幅增長(zhǎng)16%，占全國(guó)電力總裝機(jī)的8.6%。其中，自備煤電裝機(jī)容量1.15億千瓦，占全部自備裝機(jī)總?cè)萘康?1%。如今，全國(guó)自備電廠第一大省是山東，燃煤自備電廠代表性企業(yè)有山東省的魏橋集團(tuán)和信發(fā)集團(tuán)等。這兩大集團(tuán)均通過(guò)自行發(fā)電、調(diào)度、運(yùn)行、供電，為其內(nèi)部的紡織和鋁業(yè)企業(yè)以及周邊的其他企業(yè)低價(jià)供電。

但是，自備電廠因“未公平承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”“加劇環(huán)境污染”等問(wèn)題一直備受詬病。“所以，《意見(jiàn)稿》的發(fā)布意味著國(guó)家將在這一‘長(zhǎng)期處于無(wú)監(jiān)管地帶’刮起一場(chǎng)史上最為嚴(yán)苛的整治風(fēng)暴。”上述人士說(shuō)。

記者梳理《意見(jiàn)稿》發(fā)現(xiàn)，這次國(guó)家對(duì)燃煤自備電廠的建設(shè)和運(yùn)行提出了24條整治意見(jiàn)，旨在實(shí)現(xiàn)燃煤自備電廠能耗、污染排放、裝機(jī)規(guī)模的“三降低”和社會(huì)履責(zé)水平、安全運(yùn)行水平、清潔能源消納規(guī)模的“三提高”。其中特別提出，對(duì)于“中發(fā)9號(hào)文”公布之后，未經(jīng)批準(zhǔn)或未列入規(guī)劃的燃煤自備電廠，一律停建停運(yùn)。而且自《意見(jiàn)稿》印發(fā)之日起，“新建燃煤自備電廠但未經(jīng)批準(zhǔn)或未列入規(guī)劃的，要從嚴(yán)從重問(wèn)責(zé)，并對(duì)該省(區(qū)、市)所有發(fā)電類項(xiàng)目一律停批。”

“最棘手問(wèn)題是下崗人員的安置”

采訪中，多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，主管部門(mén)確實(shí)早該規(guī)范燃煤自備電廠，但此次《意見(jiàn)稿》也的確存在脫離實(shí)際的問(wèn)題。

據(jù)悉，目前多數(shù)鋼鐵、電解鋁、紡織等企業(yè)的優(yōu)勢(shì)源于其燃煤自備電廠的低價(jià)電。例如，生產(chǎn)一噸電解鋁需要1.3萬(wàn)度電和2噸氧化鋁，電能的消耗約占生產(chǎn)成本的40%。燃煤自備電廠整治后，將大幅推升上述相關(guān)企業(yè)的用電成本。

“我們自己投資架設(shè)電網(wǎng)，電價(jià)比國(guó)家電網(wǎng)便宜1/3，降低企業(yè)用電成本的同時(shí)更兼顧了周邊企業(yè)。”信發(fā)集團(tuán)董事長(zhǎng)張學(xué)信接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)，“國(guó)家規(guī)范燃煤自備電廠的政策好是好，但是規(guī)劃政策的人并不了解實(shí)際情況，地方辦事人員處理問(wèn)題時(shí)往往偏離整治初衷。”

“整治燃煤自備電廠對(duì)民生影響大，最棘手問(wèn)題是下崗人員的安置。”一位知情人士對(duì)記者表示，“這也是為什么燃煤自備電廠整治了兩年卻沒(méi)有效果的重要原因之一。”

目前，國(guó)家發(fā)改委已收到魏橋、信發(fā)集團(tuán)對(duì)于《意見(jiàn)稿》的反饋——“魏橋集團(tuán)16萬(wàn)人、信發(fā)集團(tuán)8萬(wàn)人下崗給你們看”。

一位政府人士向記者指出：“不只是自備電廠，牽扯到去產(chǎn)能問(wèn)題時(shí)，企業(yè)往往會(huì)用民生問(wèn)題‘要挾’相關(guān)主管部門(mén)。而就業(yè)又是民生之本，所以主管部門(mén)在處理涉及此類問(wèn)題時(shí)是慎之又慎。”

就人員安置問(wèn)題，記者致電張學(xué)信，但并未得到正面回應(yīng)。一位不愿具名的權(quán)威人士透露，國(guó)家發(fā)改委正在研究此問(wèn)題，不會(huì)置民生于不顧。

一位地方能源局人士對(duì)記者說(shuō)：“其實(shí)，中央只是出出文件，象征性撥些資金，到最后還是地方政府在背大頭責(zé)任。不僅是燃煤自備電廠整治，之前煤炭去產(chǎn)能、鋼鐵去產(chǎn)能等，地方政府壓力都相當(dāng)大。”

“建議在整治燃煤自備電廠過(guò)程中，中央多給地方政府一點(diǎn)彈性。”北京市鑫諾律師事務(wù)所合伙人展曙光認(rèn)為，“燃煤自備電廠的存在具有一定合理性?！兑庖?jiàn)稿》有些生硬，需要更多考慮實(shí)際情況。建議把處理問(wèn)題的權(quán)力交給地方政府，中央則只需提出治理邊界即可。對(duì)于歷史形成的自備電廠，不能一棍子打死，可以提出更有針對(duì)性的治理方案。”

但也有觀點(diǎn)認(rèn)為：“地方政府往往為燃煤自備電廠背書(shū)，把整治管理權(quán)下放到地方政府，沒(méi)人會(huì)認(rèn)真處理此問(wèn)題。”

上述曾在國(guó)網(wǎng)工作的人士則指出，燃煤自備電廠形成原因非常復(fù)雜，包括未按原“5號(hào)文”完成電力體制改革等因素，從這方面講，電改主管部門(mén)難辭其咎。“例如，魏橋集團(tuán)曾經(jīng)計(jì)劃賣(mài)電給電網(wǎng)，但被拒之門(mén)外。從某種意義上說(shuō)，有的自備電廠屬于被‘逼良為娼’。”

“政府性基金補(bǔ)繳無(wú)妥協(xié)余地”

除了上述問(wèn)題，記者采訪獲悉，目前各方聚焦的另一核心點(diǎn)是政府性基金補(bǔ)繳問(wèn)題。“該不該補(bǔ)、從哪年開(kāi)始補(bǔ)”是爭(zhēng)論焦點(diǎn)。

《意見(jiàn)稿》明確要追討自備電廠歷年來(lái)欠繳的“政府性基金及附加和系統(tǒng)備用費(fèi)”，包含“可再生能源電價(jià)附加”。有數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，“可再生能源電價(jià)附加”缺口已超過(guò)1000億元，隨著可再生能源裝機(jī)規(guī)模不斷擴(kuò)大，累計(jì)補(bǔ)貼缺口也呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)，預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到3000億元。

中國(guó)生物質(zhì)聯(lián)盟副秘書(shū)長(zhǎng)張大勇接受記者采訪時(shí)說(shuō)，很多自備電廠自發(fā)自用，基本不繳納政府性基金，這是造成可再生能源補(bǔ)貼缺口最重要的原因之一。盡管財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委以及國(guó)家能源局等相關(guān)部門(mén)多次發(fā)文要求自備電廠嚴(yán)格按照規(guī)定上繳可再生能源電價(jià)附加，但實(shí)際繳納情況不容樂(lè)觀。

“目前，國(guó)家正在統(tǒng)計(jì)燃煤自備電廠政府性基金補(bǔ)繳金額之中。”權(quán)威人士向記者透露，“只要燃煤自備電廠歷史上并過(guò)網(wǎng)，均可統(tǒng)計(jì)追繳金額;沒(méi)有并網(wǎng)的，省里自己也能統(tǒng)計(jì)出來(lái)。不過(guò)目前問(wèn)題的關(guān)鍵是欠繳金額統(tǒng)計(jì)出來(lái)后企業(yè)補(bǔ)繳不起。”

但中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任張琳對(duì)記者表示，在電力系統(tǒng)里，燃煤自備電廠不參加可再生能源電價(jià)附加上繳資金是多年歷史遺留問(wèn)題，這對(duì)電力系統(tǒng)其他企業(yè)并不公平。“雖然近兩年煤價(jià)高位運(yùn)行致使一些燃煤自備電廠經(jīng)營(yíng)困難甚至虧損，但從市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)角度講，不能因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善或者遇到困難就回避這個(gè)問(wèn)題。”

上述權(quán)威人士表示：“《意見(jiàn)稿》明確了補(bǔ)繳可再生能源電價(jià)附加后，在下一輪核定輸配電價(jià)時(shí)，當(dāng)?shù)剌斉潆妰r(jià)可以下降。以魏橋、信發(fā)為例，收繳政府性基金后，再次核定的其他工商業(yè)電價(jià)會(huì)下調(diào)一些。但如果地方政府縱容企業(yè)不補(bǔ)交，那該省的工商業(yè)電價(jià)就不會(huì)降低。”

記者從國(guó)家發(fā)改委獲悉，政府性基金補(bǔ)繳無(wú)妥協(xié)余地，考慮到巨額欠繳情況，《意見(jiàn)稿》提出了“限期整改”：自備電廠自2016年起欠繳的政府性基金及附加和系統(tǒng)備用費(fèi)用，應(yīng)于2018年底前繳清;2016年前欠繳的應(yīng)于文件印發(fā)之日起3年內(nèi)繳清。個(gè)別數(shù)額較大、確有困難的地方，可以寬限。

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燃煤自備電廠能效環(huán)保水平低

國(guó)家發(fā)改委在2015年底發(fā)布的解讀《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》顯示，燃煤自備電廠由于專業(yè)化運(yùn)行管理水平不高，監(jiān)管難度大等原因，普遍存在能耗水平高、環(huán)保排放不達(dá)標(biāo)、環(huán)保設(shè)施不完善等問(wèn)題。

以某東部省份的調(diào)查結(jié)果為例，燃煤自備電廠發(fā)電煤耗、供電煤耗較該省統(tǒng)調(diào)燃煤機(jī)組分別高出44克/千瓦時(shí)、90克/千瓦時(shí)，煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度則比統(tǒng)調(diào)燃煤機(jī)組高出1-2倍;并網(wǎng)自備電廠中安裝除塵、脫硫、脫硝設(shè)施的電廠數(shù)量分別占61%、55%和51%，同時(shí)安裝除塵、脫硫、脫硝設(shè)施的電廠數(shù)量?jī)H占45%，而統(tǒng)調(diào)燃煤機(jī)組安裝除塵、脫硫、脫硝裝置的電廠數(shù)量則分別占99%、92%(計(jì)入循環(huán)流化床鍋爐后接近100%)和83%。

因此，上述解讀文章認(rèn)為，自備電廠的能效環(huán)保水平和環(huán)保設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)落后于統(tǒng)調(diào)電廠。