作為人口較多的縣城及以上行政區(qū)垃圾無害化、清潔化處理的主要方式，垃圾焚燒發(fā)電因具有占地面積小、減量化程度高、技術(shù)成熟、處理垃圾能力強等優(yōu)點，越來越成為城市可持續(xù)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設不可或缺的重要基礎條件和重要基本公共服務。近期，國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設部、國家能源局、環(huán)境保護部和國土資源部五部門聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》(發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2017〕2166號)，這是近年來針對生活垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展出臺的一份最具備實施性和可行性的文件，將開創(chuàng)性地對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。
具備發(fā)展基礎
近年來，相關部門一系列政策措施的出臺促進了垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展。截至2016年底，全國投產(chǎn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目273個，裝機容量543萬千瓦，年發(fā)電量約298億千瓦時，年處理垃圾量超過8000萬噸，占全國城鎮(zhèn)生活垃圾清運量的比重超過30%。預計到2017年底，垃圾焚燒發(fā)電裝機容量將達到680萬千瓦，年發(fā)電量350億千瓦時，年處理垃圾量超過1.05億噸，占全國城鎮(zhèn)生活垃圾清運量的比重超過35%。目前，我國垃圾焚燒發(fā)電裝機容量、發(fā)電量和垃圾處理量均居世界第一，焚燒爐、煙氣處理、滲濾液處理和固廢處理等最新技術(shù)已達到國際先進水平，形成了具備競爭力的新興產(chǎn)業(yè)，同時也誕生了以光大國際、杭州錦江、中節(jié)能、浙江偉明、瀚藍環(huán)境、重慶三峰、粵豐環(huán)保、綠色動力、深圳能源、上海環(huán)境和北京控股為代表的行業(yè)龍頭企業(yè)。
快速發(fā)展的同時，也面臨著一些問題。一方面，我國人口基數(shù)大，可供有效利用的土地資源少，隨著城鎮(zhèn)化率迅速提高，垃圾清運量快速增加，垃圾處理壓力越來越大，一些地區(qū)垃圾圍城成為當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化的重要因素，成為人民群眾普遍關心的突出問題，迫切需要加快發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電;另一方面，隨著社會公眾環(huán)保意識日益增強，項目選址難落地難等問題也日趨突出，群體性事件時有發(fā)生，“鄰避”問題成為制約垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)發(fā)展的重要因素。做好項目規(guī)劃選址工作和嚴格污染物排放是防范化解垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問題的重要措施。
《通知》正是從規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電項目規(guī)劃選址工作入手，對科學編制專項規(guī)劃、超前謀劃項目選址、做好選址信息公開、強化規(guī)劃的約束性和嚴肅性等方面提出了具體的任務和要求，對推動項目落地、促進行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。
首次明確定位
雖然垃圾焚燒發(fā)電已成為我國垃圾處理的主要方式，但是過去國家相關部委出臺的文件，都是著眼于“生活垃圾焚燒處理設施”，而不是“生活垃圾焚燒發(fā)電廠”或“生活垃圾焚燒發(fā)電項目”。《通知》首次明確了“生活垃圾焚燒發(fā)電廠”的定位，這意味著垃圾焚燒發(fā)電，作為垃圾處理的主要方式得到國家的認可，作為專業(yè)性較強的行業(yè)得到國家的認可，也意味著未來垃圾焚燒發(fā)電將以獨立行業(yè)的姿態(tài)發(fā)展。
《通知》首次由五個最重要部門聯(lián)合印發(fā)，如國家展改委負責制定垃圾處理政策，住房建設部負責垃圾處理設施的選址等，環(huán)境保護部負責制定與垃圾處理相關的環(huán)境保護政策和污染物排放標準，國土資源部負責垃圾處理設施的土地供應。特別是，《通知》聯(lián)合發(fā)文單位中出現(xiàn)了國家能源局這個專業(yè)性較強的部門。生活垃圾焚燒發(fā)電項目收入的80%來自于售電收入，是典型的能源項目。從技術(shù)上看，生活垃圾焚燒發(fā)電項目設備主要包括鍋爐、汽輪機、發(fā)電機，是典型的發(fā)電項目。生活垃圾焚燒發(fā)電項目享受國家可再生能源電價附加補貼資金支持，是典型的可再生能源項目。所以，生活垃圾焚燒發(fā)電既是環(huán)保項目，也是典型的能源項目。國家能源局負責包括垃圾焚燒發(fā)電在內(nèi)的所有可再生能源的規(guī)劃編制和政策制定，負責國家可再生能源電價附加補貼項目申請管理等，將大大提高垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的規(guī)范性科學性與現(xiàn)代化國際化水平。
首次提出實施規(guī)劃管理思路
《通知》首次明確提出了編制省級生活焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃，而且還要落實到具體項目布局。這對于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展是至關重要的。之前關于垃圾處理的國家或省級規(guī)劃，很少有落實到具體項目布局的。垃圾焚燒發(fā)電可持續(xù)健康發(fā)展，必須在省級層面做到統(tǒng)一規(guī)劃，科學布局?！锻ㄖ访鞔_，由國家發(fā)改委、國家能源局指導地方編制本地區(qū)省級垃圾焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃，專項規(guī)劃周期為2018-2030年，2018年底前完成?？紤]到專項規(guī)劃周期長，跨度13年，省級規(guī)劃編制部門根據(jù)國家相關規(guī)劃指導文件，綜合考慮人口增長、城鎮(zhèn)化率提升、居民生活水平等因素，統(tǒng)籌全省垃圾資源分布和發(fā)展趨勢，科學合理制定好專項規(guī)劃，特別是項目布局、規(guī)模和建設時序等，同時應保證規(guī)劃的獨立性。同時，垃圾焚燒發(fā)電項目投資主體須制定清晰的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?，確定未來十年的區(qū)域布局重點。
《通知》首次提出定期對專項規(guī)劃實施情況進行評估考核，并建立滾動調(diào)整機制。同樣因?qū)ｍ椧?guī)劃周期長，在“十四五”和“十五五”規(guī)劃布局項目中，難以避免會遇到區(qū)域發(fā)展發(fā)生新變化、對未來發(fā)展估計不足等情況，導致某些項目無法落地，因此省級發(fā)展改革(能源)部門應按照《通知》要求，牽頭制定垃圾焚燒發(fā)電專項規(guī)劃評估考核和滾動調(diào)整機制，根據(jù)年度評估考核結(jié)果，及時調(diào)整專項規(guī)劃中的項目布局，刪除選址不滿足相關要求、無法落地的項目，增補已完成選址的新布局項目，避免出現(xiàn)一些項目選址頻繁變更或久久無法落地的現(xiàn)象，為行業(yè)發(fā)展造成不良影響。
《通知》首次提出對納入專項規(guī)劃的項目實行入庫統(tǒng)一管理。即納入專項規(guī)劃的項目應同步及時列入國家發(fā)改委重大建設項目庫和國家能源局可再生能源項目管理系統(tǒng)規(guī)劃庫。國家相關部門通過項目規(guī)劃庫對全國垃圾焚燒發(fā)電項目進行管理，各部門之間在規(guī)劃庫基礎上建立信息共享機制。只有納入到國家可再生能源規(guī)劃庫，才能享受到國家可再生能源電價附加補貼資金支持，另外發(fā)展改革部門在PPP項目推介和中央預算內(nèi)資金等方面、住房城鄉(xiāng)建設(城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生)部門在選址審查和核發(fā)建設項目選址意見書方面、國土資源部門在安排用地計劃指標方面、環(huán)境保護部門在開展環(huán)境影響評價文件審批服務方面才予以支持。
《通知》以中央預算內(nèi)資金、國家可再生能源電價附加補貼資金、項目選址審查、用地指標、環(huán)評審批等政策措施為抓手，強化規(guī)劃的約束性和嚴肅性，督促地方科學合理編制專項規(guī)劃，做好項目選址和信息公開工作，防止出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”不良現(xiàn)象;督促項目投資主體科學制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、精細化完成項目前期工作。通過加強規(guī)劃管理工作，從項目建設前端有效防范化解“鄰避”問題，積極推進垃圾焚燒發(fā)電項目落地。
最具操作性的政策舉措
在歷史上與垃圾處理相關的文件中，《通知》是最具操作性的一個文件?！锻ㄖ肥状翁岢隽舜龠M垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的具備操作性的政策措施全體系。五部門分別從規(guī)劃、選址、環(huán)保、土地、資、補貼等方面形成了政策合力。
《通知》首次明確由省級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門牽頭組織指導地方人民政府嚴格按照相關要求做好垃圾焚燒發(fā)電項目選址，提前完成選址工作。項目選址確定后，地方人民政府應合理安排周邊項目建設時序，不得因周邊項目建設影響生活垃圾焚燒發(fā)電項目選址落地。同時由省級政府指導督促地方人民政府依法做好規(guī)劃選址信息公開和防范化解環(huán)境社會風險工作。
近年來，引起“鄰避”效應的一個重要原因是政府規(guī)劃的隨意性，項目選址涉及部門多，包括規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)等部門，其中規(guī)劃部門是牽頭和責任單位。提前、科學、合理做好項目規(guī)劃選址工作，是防范化解“鄰避”問題的首要前提。同時做好場址保護工作，確保項目選址工作的科學性和嚴肅性，是防范化解“鄰避”效應、確保項目落地的關鍵。而規(guī)劃選址信息公開，讓群眾參與到?jīng)Q策中來，傾聽和注重群眾的訴求，也是防范化解“鄰避”效應的重要環(huán)節(jié)。
規(guī)劃選址階段是項目投資主體介入項目的最佳時期，投資主體應積極配合地方政府做好項目選址相關工作，從技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)保和社會影響等方面進行比較分析，提出多個備選場址，供政府決策。配合地方政府做好信息公開工作，通過走訪宣傳、組織群眾赴優(yōu)秀項目參觀等方式，取得群眾的理解和信任，公開公平公正做好項目推進工作，為項目順利落地創(chuàng)造良好條件。
還需進一步制定管理細則
《通知》從規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電規(guī)劃編制和項目選址方面作出了開創(chuàng)性貢獻，但文中很多任務和要求僅僅是原則性、規(guī)范性、指引性的，“一分部署，九分落實”，各方還需要按照《通知》相關要求和分工，進一步制定管理細則，特別是國家發(fā)改委、國家能源局如何指導地方編制中長期專項規(guī)劃，省級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門如何指導地方政府做好規(guī)劃選址和場址保護工作，省級政府如何指導督促地方政府做好規(guī)劃選址信息公開和防范化解環(huán)境社會風險工作，國家可再生能源項目信息管理系統(tǒng)如何實現(xiàn)入庫管理，相關部門在信息共享機制下如何相互配合開展規(guī)劃管理工作、省級發(fā)展改革(能源)部門如何建立專項規(guī)劃評估考核機制等方面，這些都還需進一步細化，加快推進相關工作，確?！锻ㄖ犯黜椧舐涞綄嵦帲龑袠I(yè)走上健康發(fā)展的道路。
長風破浪會有時，直掛云帆濟滄海。一方面，科學合理制定垃圾焚燒發(fā)電規(guī)劃，做好規(guī)劃選址和信息公開工作，強化規(guī)劃的約束性和嚴肅性，開拓項目建設新模式，從前端抓好規(guī)劃選址工作;另一方面，加強項目運行監(jiān)測，確保達標排放，從后端抓好監(jiān)測排放工作。前端、后端兩手抓，兩手都要硬，必將徹底解決好垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問題，開啟行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展新征程。
(胡延國系中國生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟垃圾焚燒發(fā)電專委會主任委員、光大環(huán)保(中國)有限公司總裁;張海平系中國電建四川電力設計咨詢有限責任公司高級工程師;熊建系中國生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟生物質(zhì)供熱專委會主任委員、武漢光谷藍焰新能源股份有限公司董事長)
