面對全球氣候變化這一人類面臨的非傳統(tǒng)安全威脅，黨的十九大報告提出，我國要引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。減排溫室氣體是應(yīng)對氣候變化的核心，我國已經(jīng)向國際社會宣布了到2030年的二氧化碳排放控制目標(biāo)，彰顯了作為一個負(fù)責(zé)任大國的國際擔(dān)當(dāng)。
全國碳排放交易體系(以下簡稱“全國體系”)建設(shè)是在溫室氣體減排領(lǐng)域踐行“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”這一重大理論的重要實踐，是建設(shè)生態(tài)文明的重要措施。剛剛啟動的全國體系是根據(jù)黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，在這一領(lǐng)域取得的重大進(jìn)展，履行了我國對國際社會的莊嚴(yán)承諾，也將有效促進(jìn)高排放領(lǐng)域企業(yè)碳生產(chǎn)效率的提高。
一、碳排放交易體系建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程
碳排放交易體系是控制溫室氣體排放的市場政策工具，被納入體系的企業(yè)需要為其溫室氣體排放提交排放許可(稱為排放配額)，體系通過設(shè)定總的排放配額數(shù)量，為納入體系的企業(yè)設(shè)立總的排放上限，設(shè)定體系的政策目標(biāo)。而排放配額既可以通過免費或有償?shù)姆绞綇闹鞴懿块T獲得，也可以從市場上購買。因為排放配額可以在市場上進(jìn)行交易，具有經(jīng)濟(jì)價值，因此體系對因采取了減排行動而有配額剩余的企業(yè)有經(jīng)濟(jì)激勵作用，也對因排放較大需要購買配額的企業(yè)有約束作用。
碳排放交易體系的建設(shè)和運行，涉及法律基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)的監(jiān)測報告與核查、配額分配方法等多個核心要素，需要有效設(shè)計各個核心要素，以實現(xiàn)通過為碳排放資源定價從而促進(jìn)企業(yè)溫室氣體減排的政策目的。
碳排放交易體系設(shè)計中，首先需要明確體系的覆蓋范圍，包括管制的溫室氣體的種類、管制的經(jīng)濟(jì)部門、納入企業(yè)的排放量門檻等。覆蓋范圍的確定直接影響納入體系企業(yè)的數(shù)量及相應(yīng)的總溫室氣體排放量、不同企業(yè)減排潛力和成本的差異性以及主管部門的監(jiān)管成本等。理論上而言，體系覆蓋范圍越大，不同企業(yè)之間減排成本的差異越大，從而通過配額交易可以節(jié)約的社會總減排成本越大。但在實踐中，為了降低監(jiān)管成本和難度，提高監(jiān)管資源的利用效率，一般體系設(shè)計中均根據(jù)所在區(qū)域的溫室氣體排放特點等，主要納入高排放行業(yè)中的重點排放企業(yè)，而不納入排放量較小的企業(yè)。
體系覆蓋范圍確定后，需要設(shè)定體系的溫室氣體排放總量上限，并在所設(shè)定的上限范圍內(nèi)，根據(jù)一定原則為納入企業(yè)分配排放配額。為促進(jìn)體系的實施，給納入體系企業(yè)一定的適應(yīng)新政策的時間，所有體系在運行初期均主要采用免費方式向企業(yè)分配排放配額，同時也以拍賣方式分配少量配額，以調(diào)節(jié)市場及提高市場交易的活躍度。
向納入企業(yè)分配配額以及確定其配額提交義務(wù)，都需要企業(yè)溫室氣體排放等方面的數(shù)據(jù)，因此碳排放交易體系均設(shè)置嚴(yán)格的數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告與核查規(guī)則，要求企業(yè)按照一定的技術(shù)規(guī)范監(jiān)測和報告數(shù)據(jù)，且所報告數(shù)據(jù)必須經(jīng)過具有資質(zhì)的獨立第三方機(jī)構(gòu)的核查，以確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。
確保納入企業(yè)根據(jù)要求報送其排放量，并按時足額提交排放配額是實現(xiàn)碳排放交易體系排放總量目標(biāo)的基礎(chǔ)，所有體系中均設(shè)立嚴(yán)格的獎懲措施，以督促企業(yè)完成其數(shù)據(jù)報送和配額提交等義務(wù)。有效的獎懲措施對于保證體系規(guī)定的權(quán)威性至關(guān)重要。
為保證碳排放交易體系的順利和有效運行，需要對體系中各參與方的行為進(jìn)行規(guī)范，涉及各級主管部門、納入企業(yè)、第三方核查機(jī)構(gòu)、交易平臺、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，因此需要為體系的設(shè)計和運行設(shè)立強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)。
二、全國體系建設(shè)取得重大進(jìn)展
國家發(fā)展改革委作為國務(wù)院碳交易主管部門，在過去幾年中積極規(guī)劃與推動全國體系建設(shè)和運行的各項工作，為全國體系的按時高質(zhì)量啟動奠定了堅實基礎(chǔ)。
2011年，國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳等七個省市進(jìn)行碳排放權(quán)交易試點，各試點體系先后于2013年和2014年正式開始運行。經(jīng)過3~4年的實際運行，各試點在體系的設(shè)計和運行方面積累了豐富的經(jīng)驗，并且實際驗證比較了各種不同政策設(shè)計在我國的適用性。
在深入系統(tǒng)總結(jié)國內(nèi)外主要碳排放交易體系，尤其是試點體系經(jīng)驗教訓(xùn)并廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委于2014年以國務(wù)院部門規(guī)章的形式發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，明確了全國體系的管理和組織架構(gòu)、各關(guān)鍵要素設(shè)計的基本思路和框架，為推動全國體系的建設(shè)奠定了基本的制度基礎(chǔ)。
為規(guī)范全國體系下重點排放單位數(shù)據(jù)的報送工作，國家發(fā)展改革委先后發(fā)布了針對24個行業(yè)所屬企業(yè)的溫室氣體排放核算與報告指南，并下發(fā)了相關(guān)的補(bǔ)充要求，統(tǒng)一了數(shù)據(jù)核算和報送的強(qiáng)制技術(shù)規(guī)范。同時，制定下發(fā)了針對第三方核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求和核查技術(shù)要求，供各地方主管部門在開展企業(yè)歷史數(shù)據(jù)報送工作中參考。目前，基于上述統(tǒng)一規(guī)范，各地已經(jīng)完成了全國體系將納入重點排放單位相關(guān)歷史數(shù)據(jù)的報送工作，為全國體系的設(shè)計和啟動奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。為協(xié)助企業(yè)和地方的數(shù)據(jù)報送工作，主管部門成立了專門的技術(shù)專家組、設(shè)立了專門的技術(shù)服務(wù)平臺，負(fù)責(zé)對相關(guān)工作中的共性問題進(jìn)行解答。
根據(jù)所確定的全國體系覆蓋范圍和企業(yè)歷史數(shù)據(jù)，國家發(fā)展改革委提出了關(guān)于全國體系配額總量設(shè)定以及配額分配方法的原則方案，并已獲國務(wù)院批準(zhǔn)。全國體系下的配額總量設(shè)定方法和配額分配方法充分考慮了納入行業(yè)的現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢，參考了試點中不同方法的優(yōu)劣，并在選定的省份進(jìn)行了試算，最大程度保證方法的公平、合理、有效和透明，確保能夠起到鼓勵先進(jìn)、鞭策落后的作用。
全國體系的設(shè)計中，明確將綜合采用多種方式促進(jìn)體系參與者依規(guī)行事，包括行政處罰，向工商、稅務(wù)、金融等部門通報并公告，暫停開展相關(guān)業(yè)務(wù)，建立“黑名單”，納入征信體系等。同時，信息的公開和透明也是全國體系設(shè)計遵循的原則之一，除了涉及企業(yè)商業(yè)機(jī)密等的信息之外，其它應(yīng)公開的信息將全部公開。
為促進(jìn)各市場參與方形成合力共同建設(shè)全國體系，各方開展了大量的各種形式和層次的有針對性的能力建設(shè)活動，極大提高了相關(guān)主管部門、行業(yè)、企業(yè)、第三方核查機(jī)構(gòu)和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等的意識和技術(shù)能力，奠定了全國體系運行所需的基本技術(shù)和管理能力。
除以上要素外，全國體系的有效運行還需要其它相關(guān)配套政策和基礎(chǔ)設(shè)施的支持，包括準(zhǔn)確記錄配額持有和流轉(zhuǎn)信息的注冊登記系統(tǒng)，為配額交易提供安全、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的交易平臺，對市場交易進(jìn)行有效監(jiān)管、對交易風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警和防范的政策等。這些工作目前均按照規(guī)劃正在有序開展中。
三、在運行中不斷完善全國體系，努力引領(lǐng)全球?qū)嵺`
如同國際上主要的碳排放交易體系一樣，我國全國體系的設(shè)計也不可能一蹴而就、不可能一開始就完美無缺，需要隨著實踐經(jīng)驗的不斷增加、隨著國際溫室氣體減排形勢、隨著國內(nèi)溫室氣體減排目標(biāo)以及電力體制改革等其它相關(guān)領(lǐng)域政策的變化而不斷予以修改和完善，我們對此必須有清晰的認(rèn)識。
就全國體系的法律基礎(chǔ)而言，雖然《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》已經(jīng)發(fā)布，但其作為部門規(guī)章本身的效力受到很大限制，無法設(shè)立行政許可，例如無法設(shè)立第三方核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)和針對違規(guī)重點排放單位的經(jīng)濟(jì)處罰等，而這些規(guī)定對于確保全國體系規(guī)定權(quán)威性和有效執(zhí)行至關(guān)重要。為解決這一問題，國家發(fā)展改革委于2015年向國務(wù)院提交了《碳排放權(quán)交易管理條例》(送審稿)，以期為全國體系奠定更加堅實的法律基礎(chǔ)。全國體系啟動后，建議加快國務(wù)院條例的制定工作進(jìn)程，爭取條例的盡快出臺。
我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，正在推進(jìn)全面深化改革，多種與全國體系相關(guān)的改革措施正在并行推進(jìn)中，包括能耗總量和強(qiáng)度的雙控制度等，這些政策將與全國體系的運行不可避免有著交叉影響，需從更高層增強(qiáng)相關(guān)改革措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，建議參考國際經(jīng)驗，以碳排放政策統(tǒng)領(lǐng)相關(guān)領(lǐng)域的政策。
在統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面，建議改變現(xiàn)有的企業(yè)同時報送多套不同口徑數(shù)據(jù)以及重報送輕核查的現(xiàn)狀，建立以全國碳排放交易體系為主要渠道的化石能源消費和溫室氣體排放數(shù)據(jù)核算、報告和核查體系，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，為主管部門決策提供堅實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
越來越多的國家，尤其是發(fā)展中國家正在選擇從主要依靠行政手段轉(zhuǎn)變到更多依靠市場機(jī)制控制溫室氣體排放，以降低實現(xiàn)減排目標(biāo)的社會總成本。這些國家中很多和我國國情類似，我國全國體系的設(shè)計對其政策設(shè)計具有重要參考價值?！栋屠鑵f(xié)定》、國際民航組織和國際海運組織也正在就溫室氣體減排的市場機(jī)制設(shè)計進(jìn)行討論，我國全國體系的設(shè)計和運行也將對這些討論產(chǎn)生影響。我國應(yīng)穩(wěn)步完善全國體系的設(shè)計，努力打造碳排放體系設(shè)計的國際標(biāo)準(zhǔn)，以實際行動積極落實十九大提出的積極參與全球氣候治理的要求。
