近日，中共中央政治局就努力實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)進(jìn)行第三十六次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記強調(diào)把系統(tǒng)觀念貫穿“雙碳”工作全過程，提出要進(jìn)一步完善能耗“雙控”制度，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制；要健全“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系，推動能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變。
2021年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變。今年全國兩會上，李克強總理所作的《政府工作報告》要求，推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變，完善減污降碳激勵約束政策，加快形成綠色生產(chǎn)生活方式。
“能耗”雙控和碳排放“雙控”的實施情況如何？能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”將為電力行業(yè)帶來什么變化，又對電力行業(yè)提出了什么新要求？國網(wǎng)上海市電力公司電力科學(xué)研究院研究人員開展了相關(guān)分析。
“雙控”考核機(jī)制轉(zhuǎn)變邁出重要一步
在“雙碳”目標(biāo)指引下，我國能源革命進(jìn)入新階段，“雙碳”相關(guān)研討、方案設(shè)計貫穿2021年全年。中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記強調(diào)，“實現(xiàn)‘雙碳’目標(biāo)是一場廣泛而深刻的變革，不是輕輕松松就能實現(xiàn)的”，明確提出“傳統(tǒng)能源逐步退出必須建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上。要加大力度規(guī)劃建設(shè)以大型風(fēng)光電基地為基礎(chǔ)、以其周邊清潔高效先進(jìn)節(jié)能的煤電為支撐、以穩(wěn)定安全可靠的特高壓輸變電線路為載體的新能源供給消納體系”。
青海海南千萬千瓦級清潔能源發(fā)電基地光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
能源替代強調(diào)步伐穩(wěn)健。“傳統(tǒng)能源逐步退出必須建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上”，一是表明了以煤為主的基本國情下，傳統(tǒng)能源退出不可一蹴而就，具有長期性和艱巨性；二是能源替代需遵照“先立后破”，保供應(yīng)是大前提，“安全可靠”是替代的基礎(chǔ)，能否減煤、減多少煤，取決于新能源能否替代煤、能替代多少煤、能以多快速度替代煤。
“雙控”考核機(jī)制逐步優(yōu)化健全。一是更加聚焦降碳導(dǎo)向。“能耗”雙控考核過程中，一些地方出現(xiàn)了依靠限制能源消費和壓縮產(chǎn)能實現(xiàn)減碳的情況。“碳排放”雙控有利于更準(zhǔn)確地識別碳排放的來源和強度，引導(dǎo)企業(yè)主動優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，帶動行業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。二是新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量考核范圍。這一方面為新能源發(fā)展進(jìn)一步創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，另一方面糾正了統(tǒng)計偏差，將化石能源的消耗回歸“能源使用”的本質(zhì)。此舉被普遍認(rèn)為是“雙控”考核機(jī)制轉(zhuǎn)變邁出的重要一步。
能耗“雙控”和碳排放“雙控”考核方式有何不同
能耗“雙控”是過去十幾年能源考核的主基調(diào)。
能耗“雙控”控制的是能源消費總量和強度。能源消費總量是指在一定區(qū)域內(nèi)，國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)和居民家庭在一定時期消費的各種能源的總和，包括煤、油、氣等一次能源和加工轉(zhuǎn)換產(chǎn)生的電力、熱力、成品油等二次能源及其他產(chǎn)品，通常采用標(biāo)準(zhǔn)煤作為折算單位。能源消費強度是指一定時期內(nèi)一個區(qū)域每生產(chǎn)一單位的生產(chǎn)總值所消費的能源。
能耗“雙控”考核是經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中的約束性指標(biāo)，最初出現(xiàn)在“十一五”規(guī)劃綱要中。“十三五”時期，我國正式建立了能耗“雙控”制度，在全國設(shè)定能耗強度降低目標(biāo)和能源消費總量目標(biāo)，并將目標(biāo)分解到各省份，嚴(yán)格考核。
能耗“雙控”考核對象選取大多采用“抓大放小”的原則。以上海市為例，能耗“雙控”指標(biāo)考核范圍是全社會綜合能耗在5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的用能企業(yè)，2020年重點用能單位總計810家?？己四繕?biāo)由和標(biāo)準(zhǔn)煤等價的綜合能源消費量組成（綜合能源消費量=終端能源消費+損耗-回收）。其中，終端能源消費中的電力轉(zhuǎn)換系數(shù)目前用的是上?；痣姀S平均發(fā)電煤耗。
碳排放“雙控”將是未來能源領(lǐng)域考核的主要手段。
碳排放“雙控”控制的是碳排放總量和強度。碳排放總量是一定時期區(qū)域內(nèi)所產(chǎn)生的二氧化碳總量。目前常用的是生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的核算方法，二氧化碳總量僅包括能源活動產(chǎn)生的二氧化碳（即化石能源消費產(chǎn)生的排放和電力調(diào)入蘊含的排放），不包含非能源活動產(chǎn)生的二氧化碳（如鋼鐵行業(yè)產(chǎn)生的排放）。碳排放強度是指單位生產(chǎn)總值所產(chǎn)生的二氧化碳排放。
我國碳排放總量控制暫未有明確目標(biāo)。我國在“十二五”規(guī)劃綱要中首次提出碳排放強度的約束性指標(biāo)，但目前并未提出碳排放總量的約束性指標(biāo)。
碳排放考核對象的選擇思路與能耗“雙控”基本一致。例如，上海市碳排放考核的范圍是綜合排放溫室氣體達(dá)到1.3萬噸二氧化碳當(dāng)量及以上的重點排放單位，2020年重點排放單位總計820家。目前，上海并未實際考核碳排放總量，僅考核單位生產(chǎn)總值的二氧化碳下降率及排放量。
兩種考核方式主要區(qū)別在于電力轉(zhuǎn)換系數(shù)不同。
能耗“雙控”和碳排放“雙控”的主要區(qū)別在于核算時電力轉(zhuǎn)換系數(shù)的取值不同。目前，部分地區(qū)能耗“雙控”并沒有考慮存量可再生能源的貢獻(xiàn)。上海能耗“雙控”考核中，本地可再生能源和外來清潔電均按上海本地火電廠平均發(fā)電煤耗折算成標(biāo)準(zhǔn)煤，導(dǎo)致電力轉(zhuǎn)換系數(shù)較實際情況偏大。但在碳排放考核體系中，由于本地可再生能源、外來核電、水電不直接產(chǎn)生碳排放，按照目前的核算方法，轉(zhuǎn)換系數(shù)更接近實際。
強化碳排放的“雙控”可以更有效地解決部分企業(yè)的用電難題。能耗“雙控”直接限制終端能源消費總量，部分高耗能企業(yè)面臨限電風(fēng)險，碳排放“雙控”的核算方式使得“控碳”導(dǎo)向更為直接和清晰。在用能水平不變的情況下，按照上海市目前電網(wǎng)供電平均排放因子計算的電力轉(zhuǎn)換系數(shù)，小于現(xiàn)行能耗考核中的電力轉(zhuǎn)換系數(shù)。因此，碳排放考核模式可以釋放以電能為終端能源的企業(yè)的生產(chǎn)力。
能耗“雙控”和碳排放“雙控”考核方式可能長期并存。
根據(jù)國際經(jīng)驗，一般情況下，碳排放強度先達(dá)峰、總量后達(dá)峰，碳排放先達(dá)峰、能耗后達(dá)峰。能耗“雙控”與碳排放“雙控”考核階段將可能按照達(dá)峰特點分為兩個階段。
碳達(dá)峰階段（2030年前）：不會過分強調(diào)能源消費總量控制，但嚴(yán)格考核“單位生產(chǎn)總值能耗下降率”以保證能耗強度逐年降低；碳排放強度和總量考核加強，從而有效控制碳達(dá)峰前的碳排放總量。
碳達(dá)峰之后：能源消費總量控制指標(biāo)逐漸加強，碳排放強度指標(biāo)考核力度不減。該階段則需要更有效、更直接的控制手段，此時能耗“雙控”可能仍是考核重點。
能耗“雙控”轉(zhuǎn)向“碳排放”雙控將提高綠電使用比例
能耗“雙控”轉(zhuǎn)向“碳排放”雙控，將促進(jìn)終端電氣化率提升，促使各地政策向可再生能源項目傾斜。
部分能源消費將實現(xiàn)綠電替代。電能是企業(yè)利用可再生能源的最直接形式。能耗“雙控”模式下，限能會在一定程度上限制傳統(tǒng)電能生產(chǎn)力。而碳排放“雙控”下，新增可再生能源在釋放企業(yè)生產(chǎn)力的同時，將提高綠電使用比例，促使終端電氣化率加速提升。
地方政策將進(jìn)一步向新增可再生能源項目傾斜。在碳排放“雙控”考核下，地方政府承受穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、降能耗、控碳排三重壓力。依托可再生能源發(fā)電項目，尤其是建設(shè)周期短、效果好的分布式項目，本地數(shù)據(jù)中心、高端制造業(yè)等高能耗高附加值產(chǎn)業(yè)能在達(dá)峰前得以大量保留。
部分大受端電網(wǎng)或面臨外來電受入和本地可再生能源消納的雙重挑戰(zhàn)。以上海為例，發(fā)電企業(yè)已加強新能源發(fā)電前期布局，部分有條件的高耗能企業(yè)使用綠色電力的意愿將大幅提升。在政策引導(dǎo)下，本地可再生能源開發(fā)進(jìn)程加速，尤其分布式電源接入量可能會超出預(yù)期。若遇豐水季疊加風(fēng)光滿發(fā)、枯水期遭遇風(fēng)光波動等情況，電網(wǎng)保供將面臨新的任務(wù)。
2021年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變。今年全國兩會上，李克強總理所作的《政府工作報告》要求，推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變，完善減污降碳激勵約束政策，加快形成綠色生產(chǎn)生活方式。
“能耗”雙控和碳排放“雙控”的實施情況如何？能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”將為電力行業(yè)帶來什么變化，又對電力行業(yè)提出了什么新要求？國網(wǎng)上海市電力公司電力科學(xué)研究院研究人員開展了相關(guān)分析。
“雙控”考核機(jī)制轉(zhuǎn)變邁出重要一步
在“雙碳”目標(biāo)指引下，我國能源革命進(jìn)入新階段，“雙碳”相關(guān)研討、方案設(shè)計貫穿2021年全年。中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記強調(diào)，“實現(xiàn)‘雙碳’目標(biāo)是一場廣泛而深刻的變革，不是輕輕松松就能實現(xiàn)的”，明確提出“傳統(tǒng)能源逐步退出必須建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上。要加大力度規(guī)劃建設(shè)以大型風(fēng)光電基地為基礎(chǔ)、以其周邊清潔高效先進(jìn)節(jié)能的煤電為支撐、以穩(wěn)定安全可靠的特高壓輸變電線路為載體的新能源供給消納體系”。
青海海南千萬千瓦級清潔能源發(fā)電基地光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
能源替代強調(diào)步伐穩(wěn)健。“傳統(tǒng)能源逐步退出必須建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上”，一是表明了以煤為主的基本國情下，傳統(tǒng)能源退出不可一蹴而就，具有長期性和艱巨性；二是能源替代需遵照“先立后破”，保供應(yīng)是大前提，“安全可靠”是替代的基礎(chǔ)，能否減煤、減多少煤，取決于新能源能否替代煤、能替代多少煤、能以多快速度替代煤。
“雙控”考核機(jī)制逐步優(yōu)化健全。一是更加聚焦降碳導(dǎo)向。“能耗”雙控考核過程中，一些地方出現(xiàn)了依靠限制能源消費和壓縮產(chǎn)能實現(xiàn)減碳的情況。“碳排放”雙控有利于更準(zhǔn)確地識別碳排放的來源和強度，引導(dǎo)企業(yè)主動優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，帶動行業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。二是新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量考核范圍。這一方面為新能源發(fā)展進(jìn)一步創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，另一方面糾正了統(tǒng)計偏差，將化石能源的消耗回歸“能源使用”的本質(zhì)。此舉被普遍認(rèn)為是“雙控”考核機(jī)制轉(zhuǎn)變邁出的重要一步。
能耗“雙控”和碳排放“雙控”考核方式有何不同
能耗“雙控”是過去十幾年能源考核的主基調(diào)。
能耗“雙控”控制的是能源消費總量和強度。能源消費總量是指在一定區(qū)域內(nèi)，國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)和居民家庭在一定時期消費的各種能源的總和，包括煤、油、氣等一次能源和加工轉(zhuǎn)換產(chǎn)生的電力、熱力、成品油等二次能源及其他產(chǎn)品，通常采用標(biāo)準(zhǔn)煤作為折算單位。能源消費強度是指一定時期內(nèi)一個區(qū)域每生產(chǎn)一單位的生產(chǎn)總值所消費的能源。
能耗“雙控”考核是經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中的約束性指標(biāo)，最初出現(xiàn)在“十一五”規(guī)劃綱要中。“十三五”時期，我國正式建立了能耗“雙控”制度，在全國設(shè)定能耗強度降低目標(biāo)和能源消費總量目標(biāo)，并將目標(biāo)分解到各省份，嚴(yán)格考核。
能耗“雙控”考核對象選取大多采用“抓大放小”的原則。以上海市為例，能耗“雙控”指標(biāo)考核范圍是全社會綜合能耗在5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的用能企業(yè)，2020年重點用能單位總計810家?？己四繕?biāo)由和標(biāo)準(zhǔn)煤等價的綜合能源消費量組成（綜合能源消費量=終端能源消費+損耗-回收）。其中，終端能源消費中的電力轉(zhuǎn)換系數(shù)目前用的是上?；痣姀S平均發(fā)電煤耗。
碳排放“雙控”將是未來能源領(lǐng)域考核的主要手段。
碳排放“雙控”控制的是碳排放總量和強度。碳排放總量是一定時期區(qū)域內(nèi)所產(chǎn)生的二氧化碳總量。目前常用的是生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的核算方法，二氧化碳總量僅包括能源活動產(chǎn)生的二氧化碳（即化石能源消費產(chǎn)生的排放和電力調(diào)入蘊含的排放），不包含非能源活動產(chǎn)生的二氧化碳（如鋼鐵行業(yè)產(chǎn)生的排放）。碳排放強度是指單位生產(chǎn)總值所產(chǎn)生的二氧化碳排放。
我國碳排放總量控制暫未有明確目標(biāo)。我國在“十二五”規(guī)劃綱要中首次提出碳排放強度的約束性指標(biāo)，但目前并未提出碳排放總量的約束性指標(biāo)。
碳排放考核對象的選擇思路與能耗“雙控”基本一致。例如，上海市碳排放考核的范圍是綜合排放溫室氣體達(dá)到1.3萬噸二氧化碳當(dāng)量及以上的重點排放單位，2020年重點排放單位總計820家。目前，上海并未實際考核碳排放總量，僅考核單位生產(chǎn)總值的二氧化碳下降率及排放量。
兩種考核方式主要區(qū)別在于電力轉(zhuǎn)換系數(shù)不同。
能耗“雙控”和碳排放“雙控”的主要區(qū)別在于核算時電力轉(zhuǎn)換系數(shù)的取值不同。目前，部分地區(qū)能耗“雙控”并沒有考慮存量可再生能源的貢獻(xiàn)。上海能耗“雙控”考核中，本地可再生能源和外來清潔電均按上海本地火電廠平均發(fā)電煤耗折算成標(biāo)準(zhǔn)煤，導(dǎo)致電力轉(zhuǎn)換系數(shù)較實際情況偏大。但在碳排放考核體系中，由于本地可再生能源、外來核電、水電不直接產(chǎn)生碳排放，按照目前的核算方法，轉(zhuǎn)換系數(shù)更接近實際。
強化碳排放的“雙控”可以更有效地解決部分企業(yè)的用電難題。能耗“雙控”直接限制終端能源消費總量，部分高耗能企業(yè)面臨限電風(fēng)險，碳排放“雙控”的核算方式使得“控碳”導(dǎo)向更為直接和清晰。在用能水平不變的情況下，按照上海市目前電網(wǎng)供電平均排放因子計算的電力轉(zhuǎn)換系數(shù)，小于現(xiàn)行能耗考核中的電力轉(zhuǎn)換系數(shù)。因此，碳排放考核模式可以釋放以電能為終端能源的企業(yè)的生產(chǎn)力。
能耗“雙控”和碳排放“雙控”考核方式可能長期并存。
根據(jù)國際經(jīng)驗，一般情況下，碳排放強度先達(dá)峰、總量后達(dá)峰，碳排放先達(dá)峰、能耗后達(dá)峰。能耗“雙控”與碳排放“雙控”考核階段將可能按照達(dá)峰特點分為兩個階段。
碳達(dá)峰階段（2030年前）：不會過分強調(diào)能源消費總量控制，但嚴(yán)格考核“單位生產(chǎn)總值能耗下降率”以保證能耗強度逐年降低；碳排放強度和總量考核加強，從而有效控制碳達(dá)峰前的碳排放總量。
碳達(dá)峰之后：能源消費總量控制指標(biāo)逐漸加強，碳排放強度指標(biāo)考核力度不減。該階段則需要更有效、更直接的控制手段，此時能耗“雙控”可能仍是考核重點。
能耗“雙控”轉(zhuǎn)向“碳排放”雙控將提高綠電使用比例
能耗“雙控”轉(zhuǎn)向“碳排放”雙控，將促進(jìn)終端電氣化率提升，促使各地政策向可再生能源項目傾斜。
部分能源消費將實現(xiàn)綠電替代。電能是企業(yè)利用可再生能源的最直接形式。能耗“雙控”模式下，限能會在一定程度上限制傳統(tǒng)電能生產(chǎn)力。而碳排放“雙控”下，新增可再生能源在釋放企業(yè)生產(chǎn)力的同時，將提高綠電使用比例，促使終端電氣化率加速提升。
地方政策將進(jìn)一步向新增可再生能源項目傾斜。在碳排放“雙控”考核下，地方政府承受穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、降能耗、控碳排三重壓力。依托可再生能源發(fā)電項目，尤其是建設(shè)周期短、效果好的分布式項目，本地數(shù)據(jù)中心、高端制造業(yè)等高能耗高附加值產(chǎn)業(yè)能在達(dá)峰前得以大量保留。
部分大受端電網(wǎng)或面臨外來電受入和本地可再生能源消納的雙重挑戰(zhàn)。以上海為例，發(fā)電企業(yè)已加強新能源發(fā)電前期布局，部分有條件的高耗能企業(yè)使用綠色電力的意愿將大幅提升。在政策引導(dǎo)下，本地可再生能源開發(fā)進(jìn)程加速，尤其分布式電源接入量可能會超出預(yù)期。若遇豐水季疊加風(fēng)光滿發(fā)、枯水期遭遇風(fēng)光波動等情況，電網(wǎng)保供將面臨新的任務(wù)。
