有人這樣形容兩會(huì)：“兩會(huì)是中國的BUG修復(fù)器。”
BUG是一個(gè)程序設(shè)計(jì)中的術(shù)語，指的是電腦程序因設(shè)計(jì)漏洞而出現(xiàn)故障與缺陷。
國家一詞過于宏觀，不妨將它比作一個(gè)電腦游戲。政府官員是程序設(shè)計(jì)員，社會(huì)制度是程序語言，而公民則是玩家。玩家在玩游戲的過程中發(fā)現(xiàn)了很多程序設(shè)計(jì)員未曾料想到的細(xì)節(jié)與漏洞，這些漏洞有些只是影響游戲美觀或拖卡游戲速度，但有些漏洞嚴(yán)重得足以導(dǎo)致游戲閃退或者崩潰。于是，程序員邀請(qǐng)一些具有代表性的玩家把他們發(fā)現(xiàn)的BUG提出來，并加以解決，這就是兩會(huì)。中國社會(huì)的漏洞還有很多，以至于我們不得不承認(rèn)，我們離社會(huì)主義先祖?zhèn)兯O(shè)想的烏托邦的確很遠(yuǎn)。
但慶幸的是，助力中國發(fā)展的紅利依舊源源不斷地涌現(xiàn)。在改革開放初期，人口是中國最大的紅利。我們用廣袤的土地和辛勤的勞動(dòng)人民填飽了現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)力的貪婪胃口?，F(xiàn)在，面對(duì)日益衰減的人口紅利，改革紅利又馬不停蹄地跟上了。
李克強(qiáng)所說“改革就是中國最大的紅利”是中國新一屆政府班子執(zhí)政的基準(zhǔn)線。兩會(huì)閉幕，神圣的權(quán)力完成交替。未來，焦灼迫切的能源難題，正等著改革后的能源權(quán)力體系逐一解決。
“新”能源局
即將被撤的鐵道部門口人頭攢動(dòng)，但將要被并入能源局的電監(jiān)會(huì)大門外卻平靜如常。與生于1949年，卒于2013年，享年64歲的鐵道部門口悲傷的氣氛不同，這家坐了整整十年冷板凳的國務(wù)院直屬正部級(jí)單位終于迎來了與能源局的結(jié)合。大家看到更多的是合并帶來的希望與紅利。
在剛剛結(jié)束的兩會(huì)上，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》一文決定了各個(gè)部委去留的命運(yùn)，其中電監(jiān)會(huì)將與國家能源局進(jìn)行整合，重新組建國家能源局。而僅在半年之前，李克強(qiáng)對(duì)一份呼吁啟動(dòng)第二輪電力改革以解決當(dāng)前能源領(lǐng)域突出矛盾的報(bào)告做出批示，明確提出重啟電改，報(bào)告轉(zhuǎn)至相關(guān)部門。這些無疑是一聲嘹亮高亢的市場(chǎng)信號(hào)。
電監(jiān)會(huì)蹉跎十年，在合并之前地位相當(dāng)尷尬。它長期被大型電力企業(yè)架空權(quán)力，處于“無市可監(jiān)”的狀態(tài)，尤其是其執(zhí)掌的電力體制改革也因此一直懸置不前。電監(jiān)會(huì)與能源局合并之后，背靠有實(shí)權(quán)的發(fā)改委，重組的能源局對(duì)電力市場(chǎng)的監(jiān)管可能更加有力。
而合并之前的能源局所面臨的尷尬并不比電監(jiān)會(huì)少。已卸任的能源局局長張國寶在面對(duì)社會(huì)、媒體指責(zé)其縱容電網(wǎng)加強(qiáng)壟斷時(shí)，向媒體坦言那些關(guān)于電網(wǎng)的擴(kuò)張的文件，他從未簽過字。其中無奈是電力體制改革由電監(jiān)會(huì)、國家發(fā)改委體改司、國資委等多部門負(fù)責(zé)，改革辦公室放在了電監(jiān)會(huì)，國家能源局只是其中的一個(gè)簽署意見的單位。
錯(cuò)綜復(fù)雜的電改權(quán)力網(wǎng)中，一個(gè)無市可監(jiān)的電監(jiān)會(huì)，一個(gè)沒有決策權(quán)的能源局都倒在了體制約束的腳下。對(duì)中國來說，繼續(xù)推進(jìn)和深化壟斷行業(yè)以及國企改革，是有效釋放“改革紅利”的突破口。十年前廠網(wǎng)實(shí)現(xiàn)分離，發(fā)電環(huán)節(jié)也引入了競爭，發(fā)電設(shè)備和裝機(jī)的造價(jià)曾大幅度降低，但隨后電改停滯，中國電力市場(chǎng)遲遲未能形成，政府不得不繼續(xù)對(duì)上網(wǎng)電價(jià)和終端銷售電價(jià)實(shí)行行政管制，企業(yè)失去了繼續(xù)提升盈利水平和投資效率的動(dòng)力。而電網(wǎng)在買電和售電環(huán)節(jié)的壟斷進(jìn)一步扭曲了電價(jià)體系，導(dǎo)致中國工商業(yè)企業(yè)實(shí)際電價(jià)遠(yuǎn)高于名義電價(jià)。
在政府不斷推進(jìn)改革的背景下，能源局的重組或許不僅能為新一輪電力體制改革帶來積極變數(shù)，未來中國的能源市場(chǎng)環(huán)境也將或有大的改變。
引用《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》關(guān)于能源局重組的原文
“擬訂并組織實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負(fù)責(zé)能源監(jiān)督管理等。”
機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)交方案中明確了未來國家能源局的職責(zé)范圍。這個(gè)新界定，基本上涵蓋了能源政策規(guī)劃、行業(yè)改革、市場(chǎng)監(jiān)管三大方面，相當(dāng)于把現(xiàn)在能源局和電監(jiān)會(huì)的權(quán)力整合在一起。方案中明文規(guī)定：“改革后，國家能源局繼續(xù)由發(fā)展改革委管理。發(fā)展改革委主要是做好國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與能源規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。”未來發(fā)改委和能源局的關(guān)系也更加明晰。事實(shí)上，改革的主導(dǎo)權(quán)、政策權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力都更加集中在了未來的能源局手中。
至于未來新國家能源局的具體安排，張高麗、吳新雄等人已直接介入重組工作?，F(xiàn)在的機(jī)構(gòu)改革方案只是確定了方向，等待方案經(jīng)過全國人大批準(zhǔn)之后，會(huì)進(jìn)一步細(xì)化，確定細(xì)化的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，也就是俗稱的“三定”。未來新國家能源局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，都要等到“三定”方案出爐才能最后明確。“三定”方案最快或在2013年6月底公布。
電改如何重啟
重組后的能源局離“大能源部”的構(gòu)想越來越近，但有三個(gè)問題是重組后的能源局必須面對(duì)的。
第一，能源局內(nèi)部權(quán)力制衡。此次能源局重組選擇的走的“政監(jiān)管合一”路線，這或許是綜合電監(jiān)會(huì)與能源局有名無實(shí)的前車之鑒做出的決定。的確，重組后的能源局集法規(guī)、監(jiān)管、行政三大權(quán)力為一體，但權(quán)力集中的陰暗面是權(quán)力因不受約束而自我膨脹。自己管自己等同于自律。自律要想真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽光下運(yùn)行，就必須走分立制衡的老辦法。在新能源局的部門設(shè)計(jì)中，至少要有一道門將能源法規(guī)的制定權(quán)、能源市場(chǎng)的監(jiān)管權(quán)與能源行業(yè)的管理權(quán)隔開。這道門可以是道玻璃門，看得見摸不著；也可以是道旋轉(zhuǎn)門，欲進(jìn)還出；但絕不能是道封死的實(shí)木門，權(quán)力部門之間信息互通的渠道如果被封死，那新的能源局將會(huì)淪為又
第二，與其他部門權(quán)責(zé)分工。毋庸諱言，兩會(huì)前的能源管理結(jié)構(gòu)確有諸多不合理之處。譬如，資源管理歸國土部，市場(chǎng)和流通歸商務(wù)部，投資與價(jià)格歸國家發(fā)展改革委，下游的煉油歸工信部，而煉油廠的規(guī)劃卻又歸國家發(fā)改委，電監(jiān)會(huì)與能源局在其中地位尷尬。職能分散、交叉及權(quán)責(zé)脫節(jié)給爭權(quán)諉責(zé)等現(xiàn)象埋下了隱患，輿論寄望能借改革理順權(quán)責(zé)分工。
第三，電改如何重啟。電改十年雖取得過可喜成績，但在一些核心命題上的認(rèn)知上仍是步履維艱，電價(jià)則是電力體制諸多問題的外化表現(xiàn)形式。電到底是不是產(chǎn)品？！這個(gè)問題決定著電價(jià)應(yīng)該走市場(chǎng)化路線還是計(jì)劃路線，但這個(gè)問題在改革開放的三十年里都未曾得到根本性解決。一方面，電力改革推動(dòng)電力市場(chǎng)往市場(chǎng)化發(fā)展，但另一方面，非市場(chǎng)定價(jià)的電價(jià)卻根本無法反應(yīng)真實(shí)的供需關(guān)系。價(jià)格扭曲和尋租等一系列問題接踵而至。尤其是煤電聯(lián)動(dòng)之后，兩個(gè)無法真實(shí)反應(yīng)市場(chǎng)成本的價(jià)格相互聯(lián)動(dòng)，其結(jié)果無疑是煤電都深陷輪番漲價(jià)的惡性循環(huán)。電價(jià)的定價(jià)機(jī)制必須在市場(chǎng)化與中國特色經(jīng)濟(jì)體制之間找到平衡，這將是新能源局面臨的嚴(yán)峻考題。
參照國際經(jīng)驗(yàn)，深化中國電力體制改革還需要重新界定各生產(chǎn)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)屬性，并根據(jù)其特點(diǎn)對(duì)其業(yè)務(wù)組織模式進(jìn)行重構(gòu)。國務(wù)院于2002年出臺(tái)的《電力體制改革方案》（下簡稱“5號(hào)文件”）在很長一段時(shí)間內(nèi)都主導(dǎo)了電改的基本方向。但是歷經(jīng)十年時(shí)間，“5號(hào)文件”的框架遭到了一些質(zhì)疑。自然壟斷的特征是它以成本最低化成為市場(chǎng)的自然選擇。應(yīng)對(duì)自然壟斷，我們不能像美國解散標(biāo)準(zhǔn)石油一樣解散國網(wǎng)。對(duì)于近日媒體所傳“國網(wǎng)一拆為五”的消息，國網(wǎng)、發(fā)改委多方都已否認(rèn)。自然壟斷的國網(wǎng)在分拆成5份之后，市場(chǎng)對(duì)于電網(wǎng)的自然選擇也依舊是壟斷，只是壟斷由大壟斷變成了小壟斷。據(jù)知情人士透露，在改革電網(wǎng)的思路上出現(xiàn)了一些的新的設(shè)想——分離電網(wǎng)的運(yùn)輸權(quán)與交易權(quán)。長久以來，上游發(fā)電企業(yè)與下游用電單位沒有直接交易的權(quán)力，電網(wǎng)作為中游輸電環(huán)節(jié)卻控制整個(gè)市場(chǎng)的交易權(quán)。5家發(fā)電企業(yè)在上游形成競爭，電網(wǎng)選擇電價(jià)最低者收購；下游用電單位形成競爭，電網(wǎng)選擇出價(jià)最高者出售。有數(shù)據(jù)表明，下游用電單位的電價(jià)比發(fā)改委設(shè)定的電價(jià)平均高出20%0~30%。分離電網(wǎng)的交易權(quán)或許能為電改帶來新的突破點(diǎn)，但觸動(dòng)權(quán)力比觸動(dòng)靈魂還難，這根難啃的骨頭新能源局無從逃避。
改革并不是一蹴而就的過程，改革的紅利也需要時(shí)間逐步釋放。中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室副主任王峰此次兩會(huì)的記者會(huì)上提到：“在上一輪改革過程當(dāng)中，就有同志主張成立國家能源部。但實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)，所以我們采取先合并電監(jiān)會(huì)與能源局，保留能源局副部級(jí)級(jí)別并由發(fā)改委管理的方案，以此為嘗試逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)能源機(jī)構(gòu)的徹底改革。”
判斷能源管理機(jī)構(gòu)改革成功與否，最核心還是看兩個(gè)因素：一是看職能有沒有理順，二看能不能推動(dòng)能源領(lǐng)域的改革。重組后的能源是否能達(dá)到改革預(yù)期，為中國的能源市場(chǎng)環(huán)境帶來市場(chǎng)化的曙光，本網(wǎng)會(huì)繼續(xù)對(duì)此進(jìn)行深度跟蹤。
