貴州貴安新區(qū)作為5個國家級綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)之一，較大程度上反映了貴州省在綠色金融方面取得的積極成果。貴州省的綠色金融建設(shè)起步較早，積累了寶貴的發(fā)展經(jīng)驗，也面臨一些問題，因此必須進一步改進現(xiàn)行的政策體系，要點在于“頂層設(shè)計”與“地方探索”有機結(jié)合，“自上而下”與“自下而上”密切配合。
智庫觀點
王輝 田輝 藍虹
隨著綠色發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，綠色金融體系在我國蓬勃興起。它借助金融的融資、風(fēng)險管理等功能推動綠色發(fā)展，成為近年來金融市場的熱點和焦點。2017年6月14日，國務(wù)院決定在貴州、浙江、江西、廣東、新疆5省(區(qū))選擇部分地方，設(shè)立綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)，進一步推動我國綠色金融體系向縱深發(fā)展。選擇處于不同經(jīng)濟和金融發(fā)展水平、不同資源環(huán)境承載能力的五個省區(qū)開展試點，既體現(xiàn)出綠色金融是一項具有系統(tǒng)重要性意義的任務(wù)，也有利于在更具差異性的背景下開展相關(guān)工作，為全國普遍推開積累充分經(jīng)驗。然而，金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)的建設(shè)不是一件簡單的事情，勢必面臨諸多挑戰(zhàn)和考驗。
貴州省發(fā)展綠色金融的探索實踐
在首批5個國家級綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)中，貴州省貴安新區(qū)名列其中，成為西南地區(qū)唯一入選者。無可否認，貴安新區(qū)的入選與貴州省以往在推動綠色金融方面所取得的積極成果以及享有的良好聲譽具有相當(dāng)大關(guān)系。事實上，貴州省的綠色金融建設(shè)起步較早，也積累了一定的經(jīng)驗，主要包括以下方面。
(一)高度重視生態(tài)文明建設(shè)，為綠色金融體系發(fā)展奠定基石
貴州省屬于經(jīng)濟相對落后但發(fā)展速度很快，生態(tài)環(huán)境良好但十分脆弱的地區(qū)，在全國頗具代表性。對自身的優(yōu)勢、劣勢貴州省有清楚認識，嚴格遵循“守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線”的思路不搖擺，期望實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護雙贏的目標，而不能重復(fù)“先污染后治理”的老路。貴州省出臺了許多切實措施來守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，包括對地處重點生態(tài)功能區(qū)的10個縣調(diào)整綜合測評辦法，取消GDP考核指標;開展生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計試點等。這些措施有助于優(yōu)化綠色金融發(fā)展的外部環(huán)境。此外，在清晰的發(fā)展思路下，貴州省大力盤活現(xiàn)有綠色資源，著重發(fā)展生態(tài)利用型、循環(huán)高效型、低碳清潔型、環(huán)境治理型等綠色經(jīng)濟“四型”產(chǎn)業(yè)，2017年，貴州省“四型”產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達到37%。如何圍繞“四型”產(chǎn)業(yè)服務(wù)，成為貴州綠色金融發(fā)展的著力點。
(二)及時出臺地方性綠色金融發(fā)展規(guī)劃，向金融市場清晰傳遞出積極信號
2016年8月31日，中國人民銀行、財政部、國家發(fā)展改革委、證監(jiān)會等七部委聯(lián)合頒布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，成為我國綠色金融體系的頂層設(shè)計文件。貴州省對此作出了積極響應(yīng)，2016年11月，率先出臺了《關(guān)于加快綠色金融發(fā)展的意見》，明確提出推動本省綠色金融發(fā)展的具體要求和工作安排，其中也包括“積極爭取國家批準貴安新區(qū)作為綠色金融改革創(chuàng)新試點”的相關(guān)內(nèi)容。與貴州省形成鮮明對比的是，目前全國仍有不少省份沒有因地制宜出臺地方性綠色金融發(fā)展規(guī)劃，即使有規(guī)劃，也以地市級頒布的文件為主，缺乏省級層面的統(tǒng)籌。地方性綠色金融發(fā)展規(guī)劃的頒布，連同七部委聯(lián)合印發(fā)的《貴州省貴安新區(qū)建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)總體方案》，不僅為全省綠色金融體系發(fā)展提供了指導(dǎo)，更向金融市場傳遞出貴州省大力發(fā)展綠色金融的堅決態(tài)度，有利于吸引更多金融機構(gòu)和投資者參與貴州省綠色經(jīng)濟建設(shè)。
(三)深入推進相關(guān)領(lǐng)域創(chuàng)新，注重對綠色化的傾斜和引導(dǎo)
貴州省綠色金融的相關(guān)市場實踐活動十分活躍，在信貸、保險、證券等領(lǐng)域均有所體現(xiàn)，有的做法還開創(chuàng)了全國風(fēng)氣之先。例如，在綠色信貸的專營方面，興業(yè)銀行貴陽分行于2014年在貴州成立系統(tǒng)內(nèi)首家生態(tài)支行，對綠色信貸開展差異化授權(quán)政策。此外，在政府的引導(dǎo)下，金融市場和政策體系向綠色化傾斜的特質(zhì)已經(jīng)有所表現(xiàn)。例如，截至2017年6月末，貴州全省境內(nèi)外上市和新三板掛牌企業(yè)88家，2016年以來就新增了30家，其中近一半企業(yè)來自綠色“四型”產(chǎn)業(yè)。另外一個例子是，在推動實現(xiàn)全省縣域政策性融資擔(dān)保機構(gòu)全覆蓋時，積極引導(dǎo)政策性融資擔(dān)保機構(gòu)支持綠色項目。
貴州省發(fā)展綠色金融面臨的問題
綠色金融，既是金融議題，也是環(huán)保議題，在全球范圍內(nèi)都屬于嶄新領(lǐng)域，再加上傳統(tǒng)中國金融體系的一些痼疾尚未有效解決(如金融基礎(chǔ)設(shè)施不健全、缺乏堅實的機構(gòu)投資者隊伍等)，還有一些新問題在不斷涌現(xiàn)，導(dǎo)致地方在發(fā)展綠色金融過程中勢必面臨許多考驗，這些考驗多數(shù)都具有共性，并非一個省份所獨有。
從貴州實踐看，當(dāng)前綠色金融發(fā)展所面臨的主要問題包括以下方面。
(一)在地方探索和頂層設(shè)計之間缺乏有效銜接機制
構(gòu)建綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)的目的旨在通過地方探索推動頂層設(shè)計的落地。然而，目前在頂層設(shè)計和地方探索之間還存在一些銜接問題。就貴州而言，突出體現(xiàn)在兩個方面：一是由于多數(shù)金融事項的決策權(quán)集中在中央政府及其職能部門手中，地方政府對本地發(fā)展綠色金融所需要的一些新業(yè)務(wù)創(chuàng)新權(quán)限、監(jiān)管規(guī)則調(diào)整、信貸規(guī)模、配套制度建設(shè)等事項權(quán)限很小，話語權(quán)有限，從而可能影響綠色金融的縱深拓展;二是貴州全省范圍內(nèi)生態(tài)文明示范區(qū)與貴安新區(qū)綠色金融示范區(qū)之間的銜接不匹配。目前，貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)已達到25個縣(市)，但目前綠色金融支持產(chǎn)業(yè)的布局主要還在貴安新區(qū)，貴安新區(qū)作為綠色金融聚合區(qū)對全省的輻射作用尚不明顯。
(二)推動綠色發(fā)展的各項金融功能尚不能充分發(fā)揮
金融業(yè)服務(wù)實體經(jīng)濟，關(guān)鍵在于要充分發(fā)揮金融業(yè)的多種功能。從貴州實踐看，目前金融功能遠未發(fā)揮出來：一是綠色發(fā)展存在巨大融資缺口。從融資功能看，目前貴州省的綠色金融供給遠遠低于需求。根據(jù)我們的初步測算，基于建設(shè)生態(tài)文明示范區(qū)情景下貴州“十三五”期間綠色投資需求，大約為2.6萬億元。這些需求主要分布在固廢處理、天然氣以及非化石能源開發(fā)和運用、節(jié)能領(lǐng)域、污水處理和大氣治理領(lǐng)域、生態(tài)保護特別是森林培育、生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)領(lǐng)域等。相比之下，貴州省2016年綠色金融總供給為1530.8億元，二者之間差異很大。
在5個綠色金融試點省份中，貴州省綠色信貸占全部信貸余額的比重處于中游水平，并不算很低。但考慮到當(dāng)前貴州省綠色“四型”產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占比超過三成，獲得的信貸資源卻不足以與之匹配，顯然，綠色產(chǎn)業(yè)的融資供給遠遠不能滿足實際需要。
二是缺乏銀行以外的資金來源。目前綠色發(fā)展所需要的融資來源仍然以銀行信貸資金為主。在整體宏觀杠桿率高企的背景下，期限較短的信貸資金并非理想的資金來源，更適合綠色企業(yè)和綠色項目發(fā)展所需要的長期、權(quán)益類資金十分缺乏。
三是融資以外的功能薄弱。金融的功能不僅僅在于融資，在風(fēng)險管理、價格信號、信息提供等方面同樣大有可為。然而，從貴州省的實踐看，融資以外的功能十分薄弱。
(三)對綠色標準的認定存在很大差異
綠色金融發(fā)展的一個關(guān)鍵事項是，需要對綠色企業(yè)或項目給出明確的認定標準，標準的內(nèi)涵以及對標準的不同認知將直接影響市場的決策以及政策執(zhí)行效果。當(dāng)前，地方開展綠色金融時常常會遇到兩類標準方面的問題。一是同一類綠色金融工具之間存在標準差異。例如，對于綠色債券而言，目前國內(nèi)有兩套標準，分別是人民銀行下屬中國金融學(xué)會綠色金融專業(yè)委員會的《中國綠色債券項目支持目錄(2015年版)》和國家發(fā)展改革委《綠色債券發(fā)行指引》。人行主導(dǎo)下的綠金委標準共有6大類(一級分類)和31小類(二級分類)，國家發(fā)展改革委標準則有12大項。二者口徑有差異，而且缺少互認。二是不同綠色金融工具之間存在標準差異。目前，原銀監(jiān)會通過《綠色信貸指引》等文件對綠色信貸制定了認定標準，人民銀行和國家發(fā)展改革委也分別對綠色債券實施了認定標準。綠色信貸和綠色債券同樣作為綠色融資工具，缺乏標準之間的協(xié)同。此外，原中國保監(jiān)會對綠色保險尚缺乏明確的認定，什么樣的保險產(chǎn)品屬于綠色保險既沒有統(tǒng)一說法，也缺乏統(tǒng)計對應(yīng)。
(四)尚未對綠色金融的市場參與者建立起有效的激勵約束機制
如上所述，貴州省已經(jīng)通過改變干部績效考核體系、開展環(huán)保審計等方式激勵地方官員更加注重綠色發(fā)展，然而，受制于權(quán)限等因素的影響，貴州省在激勵和約束金融市場和投資者更多參與到綠色金融體系建設(shè)方面還有較大作為空間。主要表現(xiàn)為：一是財稅政策尚不健全。目前的財稅政策主要針對特定節(jié)能環(huán)保企業(yè)或項目展開，對相關(guān)綠色金融業(yè)務(wù)的激勵政策遠遠不夠。此外，由于貴州省政府負債率較高、財政空間狹窄，未來期望通過政府提供財政補貼或者稅收優(yōu)惠的方式推動本地綠色金融發(fā)展，并不現(xiàn)實。二是外部約束機制不足。以保險機構(gòu)開展的環(huán)境污染責(zé)任保險為例，由于環(huán)境污染責(zé)任保險屬于自愿投保險種，缺乏強制力，再加上當(dāng)前環(huán)境違法的司法執(zhí)行和處罰力度仍不夠強，無法充分激發(fā)企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險的市場需求。
推動地方綠色金融發(fā)展的政策建議
貴州實踐表明，政府通過制定明確的發(fā)展思路、出臺發(fā)展規(guī)劃、支持金融創(chuàng)新等方式，有利于推動綠色金融體系的發(fā)展，這一經(jīng)驗在地方綠色金融體系建設(shè)的早期階段特別重要。然而，隨著綠色金融向縱深發(fā)展，單靠政府的力量已經(jīng)不夠，必須更多激發(fā)金融市場的動力和活力。綠色金融的發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，絕不僅僅是金融部門的任務(wù)，而是需要產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、財稅、監(jiān)管等多個領(lǐng)域的政策相互配合;既涉及到市場機制，也涉及到政府作用的發(fā)揮;既需要中央政府及職能部門的支持，也需要各級地方政府的積極探索;既需要切實的激勵機制，也需要有效的約束機制。有鑒于此，必須對當(dāng)前地方綠色金融發(fā)展的政策體系有所改進，要點在于推動“頂層設(shè)計”與“地方探索”有機結(jié)合，“自上而下”與“自下而上”密切配合。
基于貴州實踐，為了推動綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)建設(shè)以及地方綠色金融的進一步發(fā)展，特提出如下政策建議。
(一)對頂層設(shè)計和地方探索相互銜接中的關(guān)鍵問題予以明確
第一，綠色金融試點地區(qū)應(yīng)加強與中央政府相關(guān)職能部門的溝通協(xié)商，積極爭取將綠色金融領(lǐng)域部分機構(gòu)準入、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、產(chǎn)品審查、高管核準等職能授權(quán)于地方監(jiān)管派出機構(gòu)或者地方金融管理部門，適當(dāng)增加本地金融管理部門對綠色金融事項的決策權(quán)力，減少決策層級。
第二，在新設(shè)綠色金融及相關(guān)服務(wù)機構(gòu)、創(chuàng)新和使用各類綠色金融產(chǎn)品、推動開展綠色金融地區(qū)合作等領(lǐng)域，中央政府及相關(guān)職能部門應(yīng)給予綠色金融試點地區(qū)更多的政策傾斜和扶持，以便創(chuàng)造良好的“先行先試”政策環(huán)境。
第三，對不同領(lǐng)域國家試點的相關(guān)內(nèi)容進行整合協(xié)同。例如，貴州既是國家生態(tài)文明試驗區(qū)，也是綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)，二者之間不應(yīng)產(chǎn)生沖突。貴州省范圍內(nèi)可以建立多個生態(tài)功能區(qū)，但應(yīng)只建立一個綠色金融集聚區(qū)，即應(yīng)以貴安新區(qū)為貴州省綠色金融資源的聚合中心，其支持的項目應(yīng)該面向全省，并代表貴州省對外開展區(qū)域綠色金融合作，向省外進行輻射。
第四，對不同的綠色標準進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，包括對國家發(fā)展改革委和人行的綠色債券標準進行整合，對綠色信貸和綠色債券標準進行整合，推動銀保監(jiān)會盡快出臺對綠色保險的認定標準等。
(二)構(gòu)建多元化綠色金融服務(wù)體系，充分發(fā)揮金融的多重功能，最大化協(xié)同效應(yīng)
綠色金融服務(wù)體系應(yīng)該是多元化的，既有銀行、證券、保險等傳統(tǒng)金融機構(gòu)，也應(yīng)包括金融科技公司、融資擔(dān)保公司等新型融資服務(wù)組織;既有商業(yè)性金融機構(gòu)，也應(yīng)將政策性金融機構(gòu)、合作性金融機構(gòu)納入。
要想推動金融體系更好地服務(wù)實體經(jīng)濟，必須充分發(fā)揮金融的各項功能。在融資功能方面，除了傳統(tǒng)的信貸資金之外，更要注重引入壽險公司、養(yǎng)老基金等長期資金，這類資金來源穩(wěn)定，規(guī)模巨大，投資期限較長，要求的回報率偏低，是理想的綠色項目融資來源。
此外，還應(yīng)注重發(fā)揮金融機構(gòu)之間的協(xié)同效應(yīng)，例如，建立綠色信貸和綠色保險的聯(lián)動機制。
(三)轉(zhuǎn)變財政資金的使用方式，放大財政資金對綠色金融發(fā)展的激勵效果
在地方財力有限的情況下，如何最大化財政資金的使用效率至關(guān)重要。要點在于：一是對金融機構(gòu)更多采用以獎代補方式。例如對于綠色貸款實施增量獎勵，綠色信貸余額增量越大或增幅越大，則獎勵比例越大。二是在現(xiàn)有補貼政策的設(shè)計和發(fā)放中引入更多的綠色因素，例如將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綠色化程度作為決定特色農(nóng)業(yè)保險保費補貼力度的重要評估標準。三是更多借助綠色母基金、綠色PPP項目、綠色擔(dān)?；鸬确绞剑鐣Y金的參與，并綜合降低綠色融資的成本，分擔(dān)綠色金融風(fēng)險。
(四)優(yōu)化外部發(fā)展環(huán)境，為金融市場更積極主動地投身到地方綠色金融體系建設(shè)中來創(chuàng)造有利條件
一是強化司法體系建設(shè)。地方政府應(yīng)在立法權(quán)限范圍內(nèi)，通過加強環(huán)保立法、環(huán)保執(zhí)法等方式，使得企業(yè)務(wù)必要對自身產(chǎn)生的污染、環(huán)境事故等非綠色行為承擔(dān)責(zé)任，從而激發(fā)其借助金融市場改善生產(chǎn)設(shè)備、管理環(huán)境風(fēng)險的需求。
二是強化金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是強化綠色信息共享機制建設(shè)。很多綠色產(chǎn)業(yè)和綠色項目都屬于新興領(lǐng)域，對金融機構(gòu)和投資者而言比較陌生，可能影響其對項目真實狀況的判斷，此時通過加強企業(yè)環(huán)境信息披露、建立綠色項目公示平臺、梳理綠色產(chǎn)業(yè)名錄等方式，有利于緩解信息不對稱，最終實現(xiàn)綠色項目的落地。
